纽约城市治理研究——基于警务改革的视角

王志永

纽约城市治理研究
——基于警务改革的视角

王志永

1994—2009年，纽约市犯罪率异乎寻常地持续下降，究竟是什么原因导致这一现象的出现，国内外学术界对此认识不一。以警务改革为研究视角，通过纽约市警察局对地铁逃票、缉毒、可疑人员的盘查和青少年的特殊关注等措施，分析纽约市犯罪率大幅度下降的原因。

纽约市；犯罪率下降；警务改革

在美国人所有的关注中，不安全感处于较为重要的地位。这可能是因为从殖民地建立伊始到开疆扩土的过程中，对犯罪和动乱的恐惧感始终缠绕在美国公众心中。纽约①作为世界的经济、金融、文化和时尚之都，从1960年代开始犯罪率一直处在迅速增长之中，一时之间成了“犯罪之都”。但在1994—2009年，纽约的犯罪率却发生了不可思议的迅猛下降，不管是从七项犯罪重罪上看，还是从纽约整体犯罪率上看，此时的纽约已经变为“安全之都”。对于这一显著变化的现象，国内外学术界都给予了较为深入的探讨。学术界通常以经济周期和人口结构的变化作为较为常见的解释，但是特定人群中年轻人数量的多少在犯罪学家看来并非决定因素，经济周期和犯罪率之间尚无明确的相关性。[1]哈佛大学马克·穆尔教授（Mark Moore）告诉《纽约时报》：“纽约正在经历一场无法用社会学因素解释的犯罪率急剧下降的现象，这很可能是警察行动的结果。”[2]受此启发，本文在前人研究成果的基础上，希冀以纽约警务为视角，梳理纽约警察局治理城市犯罪的举措。

1 “腐烂的大苹果”——1990年以前纽约的犯罪状况

二战后，美国经历了约20年的繁荣时期。但从60年代开始，经济萧条、失业率日增和民权运动高涨等引发的各种社会问题犹如噩梦般困扰着美国各大城市，而此时纽约也不例外。毒品泛滥、街头犯罪严重、赌博盛行等社会问题使得纽约动荡不安。在1990年以前，凡到过纽约观光、居住的人士都有这样的经验：你身在纽约，上街时口袋中一定要记着装10元或20元美金零钱，这可是你的救命钱！说不定什么时候，一个陌生人凑上来，手中拿着一支手枪或一把刀子指着你，这时，只要你交出10或20美元，就可以脱身了，否则就后果不堪设想。[3]纽约市民有一句“自嘲”的话：“没有被抢过的人不能算是纽约人”，而纽约人口当时有大约800万之众，由此可见歹徒猖狂。[4]

表1 1960——1990年纽约犯罪情况表

如表一所示，1960——1990年纽约的犯罪数量发生了迅猛增加。其中，暴力犯罪数由1960年的1.9万例上升到了1990年的17.5万例，30年间比率增加了827%。财产犯罪数由1960年的14.5万例上升到了1990年的53.6万例，30年间增加了269%。犯罪总数由1960年的16.4万例上升到了1990年的71.0万例，30年间比例上升了333%。1990年，纽约的基本犯罪率达到了非常高的数值：谋杀、抢劫和汽车偷窃犯罪率达到了历史最高值。[5]人口向都市郊区迁移是美国长期以来一个全国性的现象，这对纽约却有着较为重要的影响。人口普查统计数据表明，几乎所有美国城区在20世纪60年代的增长都不是发生在市中心城市，而是在近郊孤立的小块地区。[6]于是，地铁成为市郊上班族的重要交通工具。但是，20世纪70、80年代，纽约地铁逃票行为大量存在，这不仅让纽约每年损失大量的经济收入，而且大量逃票的存在，让纽约人觉得纽约混乱无序。1970年，虽说纽约仍旧是全美财富500强中125家公司的总部所在地，不过仅仅在这一年，就有6家公司决定搬离曼哈顿，他们普遍不满纽约糟糕的犯罪率和税收。

由于企业逃离、大量人口迁往郊区以及世界经济局势的发展，造成了纽约70年代的财政危机，使得纽约无力支付城市基础设施维修和治安支出，这些都更加恶

化了纽约的犯罪状况。此外，纽约警察局内部的不团结、不信任、不作为，也严重影响了警员打击犯罪的士气。[7]纽约警察局官员也承认，警察局自我管理机制明显的失效使得纽约获得一个臭名昭著的绰号——“腐烂的苹果”。[8]总之，1990年前的纽约治安十分混乱，纽约由“世界之都”恶化为“犯罪之都”，沦为犯罪分子的“天堂”。

2 1994——2009年纽约警务改革措施

20世纪初，美国芝加哥学派曾提出“犯罪是城市的问题”的命题。在城市化快速发展过程中，人与城市的联系越来越密切，城市生活也越来越成为社会生活中最重要的一部分。可以简单的说，没有现代的城市，也就没有现代的社会。然而，当代城市的犯罪问题是较为突出的，但如果能成功地控制城市的犯罪，那么也就能大大提高现代社会生活的质量。

1993年，纽约市长戴维·迪金斯(David Dinkins)在其任职期间，因经济滑坡严重、打击犯罪不力、犯罪率屡创历史高峰而被竞选对手鲁道夫·朱利安尼(Rudolf Giuliani)击败。朱利安尼以“打击犯罪、振兴经济、提高生活质量”为竞选口号，赢得了许多纽约市民的信任，当选为纽约第107任市长。1994年2月，上任不久的朱利安尼，任命经验丰富的威廉·布拉顿(William Bratton)担任纽约警察局长一职。而此时布拉顿认为，纽约警察局确实存在较大的问题，他指出，纽约警察局是“一个人数众多、无重点预防犯罪、官僚组织、内部交流或合作贫乏、对外部信息长期缺乏对策的部门”[9]。针对诸多问题，布拉顿就职后以“零容忍”为理念，拉开了纽约警务改革的序幕。

2.1 纽约警察局对地铁逃票实施“零容忍”

俗话说：“新官上任三把火”，自1994年威廉·布拉顿上任纽约警察局长一职，布拉顿不去抓大事、不去查大案要案，却对“鸡毛蒜皮”的地铁逃票大感兴趣。新闻舆论界对布拉顿大感不解和质疑，但布拉顿坚持以“零容忍”为理念，认为“偷蛋者亦能偷牛”，着手对纽约地铁进行整顿。

虽然，纽约地铁每天有大量的逃票者，但交警不可能大批量逮捕他们。因为每张票不过1.15美元，如果逮捕了他们，警察要做相应的文书记录工作，犯人要接受传讯，在法庭上认罪之后，再接受罚款，这个过程需要警察从巡逻地铁的工作中转移出来，这却对本来警力不足的警察局，更是雪上加霜。根据调查发现：女士们感觉地铁犯罪率在30%到40%，谋杀犯罪率在40%到50%。男士们感觉地铁犯罪率在20%到30%之间，谋杀率在30%到40%之间。事实上，地铁发生谋杀的概率只有1%在2%之间。[10]但是由于地铁受空间的限制，任何发生在地铁中的事件，貌似就在乘客的身边。因此，在地铁中的犯罪，纽约警局不得不高度重视。

针对纽约诸多犯罪问题，纽约警局首先进行了大规模的“招兵买马”。从1990年迪金斯当选纽约市长开始，纽约警局人员的数量就开始增加，到1990年代，纽约警局全职警员的数量从39400名上升到53000名，增加了35%。[11]针对纽约地铁逃票问题，警局每天安排5至8个，有时10个警员穿着便装日夜守护在车站，逮捕逃票者。一次能逮捕10—20人，将他们在站台上一字排开，以警示那些试图逃票者。等到这一天所有逮捕结束后，警察押着逃票者至警局。便衣警察有时在凌晨三点进入地铁站，发现逃票者，便将其逮捕。那些试图逃票的人出于对逮捕的恐惧，不得不对自己的行动有所收敛，开始改变自己的不良行为。逃票行为急剧减少。

警察局对逃票者都要留下指纹，随后进行犯罪记录调查。结果发现，逃票的人里面，每7个人中就有一个是被通缉的逃犯，每20个人中就有1个非法携带武器。[12]警局通过成功的逮捕地铁逃票者，提升了警察的荣誉，降低了城市犯罪、无序和混乱现象，验证了“犯罪可预防”理念的正确性。

2.2 纽约警察局的缉毒举措

造成20世纪90年代初城市暴力迅猛增加的原因，是因为美国城市从1985年开始传入了可卡因，以及参与分销毒品的帮派出现集团化发展。虽然很多暴力是针对竞争的毒品团伙，但仍有很多无辜的市民被杀。美国联邦部门的研究表明，一旦瘾君子吸了毒，他们犯罪的几率是他们未吸毒时的4—6倍，而且很多都是暴力犯罪。[13]而纽约的毒品使得当地许多犯罪问题变得更糟：走私者、批发商和买卖毒品的双方，经常诉诸武力解决他们的交易纠纷……吸食毒品的人渴望得到金钱来购买毒品，这可能会迫使他们偷盗或抢劫。[14]1991年，纽约与毒品有关的谋杀再创新高，其中死亡者至少达670起，占谋杀总死亡数的31%。[15]由此可见，毒品犯罪对纽约治安的冲击和影响之大是不言而喻的。

当纽约警局认识到必须对毒品犯罪进行严厉打击时，他们首先对缉毒部门的警员进行了大幅调整。1995—1999年，警局缉毒部门的人员数量比其他任何部门都增长得更快，从1990年的1183人增加到1999年的2800人，也就是说在9年时间内增加了137%。但是，在1999年之后的几年时间内，这一部门的人数发生了锐减，到2006年，其人数又回到了1180人，这一数字比1990年时还少3个，并且在之后的几年内还有更进一步的锐减。[16]

那么，纽约警局缉毒部门的人员数量增减说明了什么？为什么会在短时间内把如此之多的人员配备又迅速撤离呢？一个非常有可能的解释是，治安的优先目标发生了变化，缉毒成为警察局的优先目标，警察局杜绝在街道上发生毒品交易，并减少毒品与暴力相关的犯罪。同时，在纽约警察局赢得非法毒品战争之后，再将自己的人员撤出或转移至其它部门。

纽约警局在街头上开展专门的缉毒行动，一般措施是，驱除毒品交易猖獗的街区的公开毒品交易，并没收和追踪涉嫌枪支，查封吸毒贩毒场所；部署警察重点监视毒品泛滥区域；重点打击贩毒链条中的中游供货方和毒贩子；联合联邦、州和市的缉毒警员，大力打击毒品交易中的“大鳄”；对青少年吸毒给予特别关注。在纽约警局缉毒过程中，他们发动全市社区居民，组织社区居民共同缉毒，并发挥社区警察的重要性。与此同时，警察还发现毒品和枪支的联系是密不可分的。于是，警局将对待枪支的战略运用到缉毒问题上，通常会盘问犯罪嫌疑人：枪支是从哪里来的？通过对枪支展开溯源，警察可以得到更多的信息，而且效果极佳，不仅大大降低了毒品犯罪，同时也降低了街头其他暴力犯罪。

2.3 警察对街头可疑人员实施盘查

1990年代纽约警局值得提及的一个转变是，警员对街道治安的积极执法。警员对不同地点尤其是“热点”地区，通过一系列不同方法来控制有潜在威胁的犯罪。这些积极执法被布拉顿称之为“预防性执法”。这些方法包括：第一，在街道上盘查看起来可疑的人。第二，对这些人进行审问并搜查其是否携带枪支。第三，将有小过错的人逮捕起来，使有威胁的人从街道上消除掉。

纽约警察局重在预防。纽约警察局副局长杰克·迈普（Jack Maple）说：当你打开了酒瓶，我就会查看你的身份证……我可能偶遇一个皮带处鼓鼓的家伙，在这种情况下，我会搜他。[17]1998年1月到1999年3月，纽约警局盘查的数量达到175000起。[18]如图一所示，自1990年以来官方记录在案的盘查数量从1990年的41438起迅速增加到2009年的581382起，足足增长了14倍。[19]纽约警察对街头可疑人员的盘查，显示出了纽约警局的治安理念——犯罪是可以预防的。

与此同时，警察在盘查嫌疑犯的过程中，也产生了一些不公正的现象。根据纽约警察局2010年报告显示，87%的被盘查对象是由56%的非裔和31%的西班牙裔所组成。[20]从数据中可以看出，在警察实际盘查嫌疑犯的过程中，仍然存在着种族和民族歧视的嫌疑，他们往往更愿意对非裔或西班牙裔进行盘查。

图1 1990—2009年纽约警察局拦停（嫌疑犯）数量示意图

2.4 纽约警局对青少年犯罪问题给予特殊关注

青少年作为一个特殊群体，它的发展关系到国家的希望和未来。然而，随着20世纪60、70年代美国城市犯罪率的猛增，城市青少年也深受毒害。校园暴力、青少年吸毒和青少年帮派等现象犹如恶魔般无时无刻不在困扰着美国青少年。

20世纪70、80年代的纽约，哈莱姆、南布朗克斯、贝德福德-斯图威桑斯社区的非裔和西班牙裔青年的失业率经常超过50%，这种经济压力使得内城平民区家庭极度贫困，乃至摧毁了许多孩子的生命。吸毒的青少年成为学校的混混或恶霸，随后逐渐成为社会隔离分子和贫穷者……他们在青春期经常在街上闲逛，这让他们学会了街头亚文化标准：逃避地铁和公交票价、在街上乱扔食物和垃圾、偷窃食物和衣服、在公共场合大声说话、用危险行为去恐吓路人、从事各种欺诈活动、组织和参加各种过度饮酒和吸食毒品的派对。根据美国人口统计局的统计，纽约的青少年人口在1970——1992年间减少25%。然而，同一时期，纽约人口中遭拘捕的青少年比例——尤其是因为严重暴力犯罪而遭拘捕——却大幅度上升。青少年按人头计，因谋杀罪而遭拘捕的数量增长近4倍；因抢劫罪而遭拘捕的数量增长超过2倍；因人身伤害罪而遭到逮捕的数量增长将近3倍。[21]朱利安尼和布拉顿分别上任纽约市长和警察局长后，对青少年问题特别关注。纽约警察局通过调查发现，40%的犯罪是由16岁以下孩子引发，并且是在他们的上课时段。[22]针对这种现状，警察局制定了一个全市的“治理逃学计划”——警察到全市各个街区巡逻，将逃学的孩子带回学校。警察局在对逃学问题治理过程中发现，大多数青少年是被同伙怂恿逃学的，而真正每天逃学的，只是少数。

纽约警察局还创建了一种青年警官的职位，每个辖区派3名警员去处理区内的青少年问题。并且通过与校长协商更改警务政策，以此来有效应对学校附近的犯罪问题。同时，警员也会通过媒介宣传，将反逃学措施具体化，并听取民众的意见。此外，警察还全程跟踪青少年的暴力案件，积极办理，严格甄别和拘捕那些把枪支和毒品出售给未成年人的嫌疑犯。

从上述措施中可以看出，纽约警局通过多种渠道和方法对青少年进行特殊关注，制定较为完善的措施来预防与处理青少年犯罪。通过上述努力，纽约青少年犯罪率有了大幅度下降，1990年因杀人而被逮捕的18岁以下青少年案例151起，2001年则大幅度降到30起，降幅达到80%。[23]

3 纽约警务改革成效：“安全之都”

纽约警察局通过一系列的警务改革和努力，使纽约的犯罪率有所下降。在1994至2009年短短的15年间，纽约由“犯罪天堂”变为了“安全之都”。

表2 1990和2009年纽约每十万人中七项犯罪率指数表

从纵向上看，如表二所示，1990至2009年的 20年间，纽约每十万人中的杀人、强奸、抢劫、人身袭击、入室盗窃、偷盗和车辆盗窃犯罪率分别下降了83.7%、76.8%、83.8%、66.5%、86.2%、63.5%和93.6%。其次，从横向上看，如表三所示，2007年美国主要城市的犯罪率与纽约比较，发现纽约的强奸、入室盗窃、车辆盗窃和偷盗四项犯罪率是最低的。最后，从整体上把纽约犯罪率下降幅度同美国整体犯罪率下降幅度相对比发现，1994年纽约主要犯罪种类指数下降幅度是12%，而全美是2%。1995年上半年纽约犯罪率与1994年上半年相比，下降了16%，而同时期全美则下降了1%。[24]由此可见，在短短的十几年间，纽约的犯罪率确实发生了翻天覆地的巨变，纽约已经变为“安全之都”。

表3 2007年美国主要城市的犯罪率表

当今我国城市经济迅猛发展，农村人口大量涌进城市，城市化不断加速，城市犯罪也呈上升趋势。在建设我国现代化城市和确保城市长治久安的过程中，纽约警察局的警务改革经验，值得我国城市管理工作者学习借鉴。

注释：

①纽约市是美国纽约州最大的城市，也是美国最大的城市，为行文方便，文中纽约均指纽约市。

[1]索菲·博迪—根德罗. 城市暴力的终结？[M]. 李颖,钟震宇,译. 北京:社会科学文献出版社,2010:53.

[2]William Bratton, Peter Knobler. Turnaround: How America's Top Cop Reversed the Crime Epidemic [M]. New York: Random House,1998, 295.

[3]王瑞平. 当代纽约警察——机制·策略·经验[M]. 北京:中国人民公安大学出版社,2009,7.

[4]孔宪明. 中国警官走进美利坚[M]. 上海:上海人民出版社,2011,24.

[5]Franklin E.Zimring. The Great American Crime Decline[M].New York:Oxford University Press, 2007, 156-157.

[6]乔治·J.兰克维奇. 纽约简史[M]. 辛亨复,译. 上海:上海人民出版社,2005: 265.

[7]李胜. 威廉·布拉顿治理纽约城市犯罪的经验[N]. 东方早报, 2014-5-27.

[8]Andrew Karmen. New York Murder Mystery:The True Story Behind the Crime Crash of the 1990s [M]. New York:New York University Press, 2000, 89.

[9]Andrew Karmen. New York Murder Mystery:The True Story Behind the Crime Crash of the 1990s [M]. New York:New York University Press, 2000, 92.

[10]William Bratton, Peter Knobler.Turnaround: How America’s Top Cop Reversed the Crime Epidemic [M]. New York: Random House,1998, 151.

[11]Franklin E.Zimring. The Great American Crime Decline[M]. New York:Oxford University Press,2007, 149.

[12] [13]王瑞平. 当代纽约警察——机制·策略·经验[M]. 北京:中国人民公安大学出版社,2009, 13;135.

[14] [15]Andrew Karmen. New York Murder Mystery:The True Story Behind the Crime Crash of the 1990s [M]. New York:New York University Press, 2000, 160;171.

[16]Franklin E.Zimring. The City That Became Safe: New York's Lessons for Urban Crime and Its Control [M]. New York:Oxford University Press,2011,114-115.

[17]William Bratton,Peter Knobler.Turnaround:How America's Top Cop Reversed the Crime Epidemic [M].New York:Random House,1998, 229.

[18]Andrew Gelman, Jeffrey Fagan and Alex Kiss. An Analysis of the New York City Department’s “Stop-and-Frisk” Policy in the Context of Claims of Racial Bias [J]. Journal of the American Statistical Association. Vol.102, No.479,Sep, 2007:815.

[19]Franklin E.Zimring. The City That Became Safe: New York's Lessons for Urban Crime and Its Control [M]. New York: Oxford University Press, 2011, 128;129.

[21]王瑞平. 当代纽约警察——机制·策略·经验[M]. 北京:中国人民公安大学出版社,2009, 124.

[22]William Bratton, Peter Knobler. Turnaround: How America's Top Cop Reversed the Crime Epidemic [M]. New York: Random House,1998, 226.

[23]Franklin E.Zimring. The Great American Crime Decline [M].New York:Oxford University Press,2007,164.

[24]Eli B Silverman. Crime in New York:A Success Story, the public perspective[J]. June/July,1997:3.

责任编辑：蒋亚林

Between 1994 and 2009, the crime rate of New York City had witnessed an unusually continuous decline. What are the causes that could account for this unprecedented phenomenon? Discussions over the reasons are numerous and sundry at home and abroad from the studying realm. This article tackles the question from the perspective of the police reform and attempts to analyze the reasons behind this dramatic decline by surveying measures including the subway fare evasion，capturing drug smugglers，the check of suspicious persons , special attention of juveniles and so on.

NewYork city ; decline of crime rate ; police reform

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1674-4144（2016）-03-69（5）

王志永，华东师范大学中国现代城市研究中心博士研究生。