镜鉴与反思：美国竞技体育发展中的政府治理及其困境

浦义俊+吴贻刚

摘要：运用文献资料法、历史分析法、逻辑分析法等，对美国竞技体育发展中的政府治理方式及困境进行研究。美国竞技体育发展中的政府治理方式，具体表现为对职业竞技体育系统和业余竞技体育系统的法制治理方式、间接性体育融资治理方式、非体育职能部门和地方政府协作式的体育服务治理方式，这些治理方式对推动美国竞技体育的逐渐成长起到了关键作用。美国竞技体育发展进程中政府治理仍然面临着诸多危机，主要表现为美国社会结构的裂变加速着美国民众竞技体育发展机会的不平等趋势；“美国例外主义”的优越性思维惯性促使美国竞技体育发展模式的自恋与恋金；美国政府决策机制有其先进性但也存在诸如偏向于上层利益集团进而导致全民体育权利整体受损等弊端。

关键词：美国；竞技体育；政府治理；困境；社会结构；中产阶级

中图分类号：G80-051 文献标识码：A 文章编号：1006-2076（2016）04-0008-08

Abstract：By using the methods of literature， historical analysis and logical analysis， the government governance and the predicament in the development of competitive sports in the United States are studied. First， the paper analyzes and summarizes the government administration modes in the development of competitive sports， including the legal governance on the professional and amateur sports systems， indirect sports financing management， cooperative sports service governance between non-administrative departments and local governments， which all have played a key role in promoting the development of American competitive sports； however， the government administration on sports is still faced with many crises， such as the inequality trends of opportunity for the public to participate in competitive sports as a result of American social structure fission， the narcissism and reward-oriented mode of competitive sports development pattern driven by American inertia of thinking "exceptionalism"； though the United States government decision-making mechanism is advanced， there is much favor for the upper interest group so that the public's sports rights are damaged. Finally， it points out some problems that need to be solved in the governance of Chinese competitive sports.

Key words： the United States； competitive sports； government governance； dilemma； social structure； middle class

“治理”（government） 一词源于拉丁文和古希腊语，原指控制、引导和操纵之意，而作为专有词语在英语系国家使用已有数百年历史[1]，20世纪90年代以来西方治理理论逐渐兴起。全球治理委员会在1995 年年报中对治理的概念进行了官方界定：“治理是各种公共的或私人的个体和机构管理其共同事务的诸多方式的总和[2]。”而关于体育治理，国内较为权威的定义是指运用治理的新方式来处理体育利益多元主体的冲突，使之协同合作，高效有序，最终达到体育善治的过程，其目标是不断增进体育公共利益并使之最大化[3]。美国竞技体育诞生并壮大于市场经济体制之下，具有较强的公共产品属性，在百年的历史演进中也积累了丰厚的治理经验与成果。由于美国竞技体育所具有的社会主导属性，且美国也没有设置传统意义上的体育行政机构，美国政府在竞技体育中治理角色似乎容易被淡化，但并不意味着美国政府没有承担起竞技体育治理的职能，反之，美国政府通过法制、融资、公共服务等手段直接或间接性地扮演着竞技体育治理的重要角色。但美国政府也面临着诸多治理困境，笔者将对这些问题进行探讨，从中汲取有益于我国竞技体育治理现代化发展的经验。

1 美国竞技体育发展进程中的政府治理方式分析

1.1 职业体育法：美国法制治理之先河

因国家的民主共和政治制度，宪法至上、人人平等的基本原则以及美国资本主义市场经济特征，塑造着“美国人”和美国基本政策法规，决定了美国体育政策及其主体的多元性，形成了美国体育体制的分权及社会（ 市场） 主导特征[4]。在不同的历史发展阶段美国的体育政策在竞技体育发展方式的历史演进中扮演着不同的角色。在第二次科技革命的带动下，美国快速进入工业化社会，为推动美国体育现代化、标准化发展创造了巨大动力和物质支持，为现代体育设施与装备的发展带来技术革命。工业社会的迅速壮大带来了巨大的就业契机，逐渐吸引了大批海外移民前来淘金和寻找梦想，1860年至1920年是进入了依靠科技革命而形成的银行和企业资本化所形成的新时代，欧洲和亚洲移民大量涌入美国，人口迅速由3 100万上升到1亿2 000万。制造业和交通运输业的巨大发展促进了城市的大量涌现，到1920年已经有一半的美国人住在城市。在农业领域，种植技术和收割设备创新化，农作物和畜牧业的产量比50年前要提高了15倍[5]，农业革命将大量的剩余农村劳动力推入城市谋生，美国甩开了农业时代进入了更复杂的现代社会。作为经济转型的结果，美国竞技体育产生了一种全新面貌，在城市定居的新移民带来了新运动和价值观，极大丰富了体育文化，大大促进了职业体育的发展，职业体育也为不同移民群体找到了共同的生活信条。

工业化和城市化背景下美国职业体育的市场潜力逐渐被开发，1844年已有35 000观众看由职业选手参加的10公里竞速，1862年已经有4万多观众观看棒球比赛，赛马、拳击、长跑、赛艇等在1885年之前早已成为美国流行的景观体育[5]。职业体育井喷式的发展状态带来了巨大的经济收益，各种垄断现象层出不穷，造成职业体育发展受阻。这引起了美国政府的高度重视，针对职业体育的法案率先出台，1890 年，美国颁布了第一部反垄断法——《休曼法案》。随着《休曼法案》的出台，职业体育开始受到美国法律的关注。“美国职业棒球俱乐部联盟”诉“Chase”案、“联邦联盟”诉“国家联盟”案确立了职业棒球反垄断豁免权。这就意味着美国职业体育在此时期的发展得到了政策上的巨大支持[4]。此后，一系列反垄断法案出台，如1914年通过《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》、1936年通过《鲁滨逊-帕特曼法》、1961年通过《体育反托拉斯转播法案》、1976年通过《版权法》、1998年国会通过《柯特·弗勒德法案》[6]，这些法规通过结构的方法、行为的方法和运行的方法来限制垄断行为。再如美国工会法律体系和劳动法律体系的健全为职业球员争取自身利益奠定了法律保障，职业联盟时常出现的停摆事件便是球员通过法律保护自身权益的重要体现。另外，1935年美国颁布了世界上第一个《社会保障法》，第二世界大战以后美国政府不断修订与补充，将美国职业运动员也纳入法律保障范围，为美国职业运动员建立起了养老保险金制度，以解决运动员的后顾之忧[7]。此外，美国是较早对竞技体育赌博犯罪进行立法的国家，20世纪50年代《美国法典》就从非法赌博犯罪本身到赌博设施非法行为、赌船犯罪、彩票犯罪等建立起了较为全面的赌博犯罪立法体系，美国关于赌博犯罪的刑事立法集中在非法开设赌场以及黑社会控制赌场、非法便利赌博以及运送他人出境赌博等方面的犯罪化上[8]。但美国对法律范围内的竞技体育赌博是进行法律保护的，这起到了较好的疏导作用。健全的体育赌博立法为美国职业体育赛事的稳定健康发展提供了重要的法制支持。总之，相对成熟完善的职业体育法律体系的支撑，促使美国职业体育先于业余体育体系步入法制化发展轨道。也正是美国国会早期通过的大量职业体育法规促使美国职业体育率先获得了制度治理的世纪领先。

1.2 业余体育法：美国法制治理的突破

20世纪30年代前后，美国经历了较为严重的社会经济危机和社会肥胖问题，大学体育也受到牵连发生异化，1929 年的《卡内基报告》指出，大学体育使很多恶习在校园蔓延，如使用职业运动员、非法暴力、违反校规等。此等负面消息发生在经济危机之下，使得大学体育出现严重倒退，由国家规范体育成为迫切需要。美国很多州通过立法要求体育与健康指导进学校，要求体育课程与教育进行标准化建设。《民间自然资源保护队（CCC）》（1933年）、《公用事业振新署（WPA）》（1934年）、《社会保障法（SSA）》（1935年）相继出台，推动了体育行业（组织、活动项目、基础设备条件等）的标准化建设与发展。尤其是《社会保障法（SSA）》的出台还创立了包括失业保障、养老金和对残疾人、贫困老年人和拥有未成年子女的家庭进行救济在内的一整套政策，成为罗斯福新政的重要利器。但少数种族群体、妇女和弱势群体的体育权利没有得到关注，直到1964年《民权法案》的出台，性别歧视和种族歧视的问题才逐渐在体育领域得到缓解。1972年，美国《教育法修正案》（Title IX）获得国会通过以及部分州出台《平等权利修正案》，标志着美国女性学生获得了同男性一样平等的体育权利。1973年美国国会通过《康复法案》，1975通过《残疾人全员教育法案》和1997年通过的《残疾人教育法案》则促使美国残疾人体育法制趋于完善[4]。这些体育法案的出台从教育层面和社会层面都对美国竞技体育产生了深远的发展影响，一定程度上保证了不同社会阶层参与竞技体育的普遍权利，也逐渐消解了竞技体育走向男性化、白人化和极端化的异化危机，为美国竞技体育走向大众化和社会化之路扫清了法制障碍。

另外，二战以后的婴儿潮给美国国民体质健康带来了巨大挑战，肯尼迪总统曾在1960至1961年连续发文关注国民体质健康下降问题以及提出敦促发展体育规划。在国民体质不佳的社会大背景下，美国精英竞技体育在奥运会上遭遇苏联的强大挑战，美国业余竞技体育系统法制化不足与落后的问题逐渐浮出水面。1972年美国在慕尼黑奥运会上的表现相当业余，这引发了美国上自总统下至平民的一致批评，同时也酝酿了对美国业余竞技体育管理体制和模式的反思。在福特总统的领导下，业余体育改革的问题被提上政府议事日程。经过充分调研后，1978年《业余体育法》出台，对美国的三大体育组织（美国奥委会、美国单项体育联合会、美国大学生体育联合会）的职能、地位、权利、相互关系进行了立法保护与明晰，推动了美国业余竞技体育更为规范和顺畅的发展。在此基础上修订的《特德·史蒂文斯奥林匹克与业余体育法案》则主要对国际体育竞赛的业余主义方面进行了修订和放松，扩充了奥委会的残疾人奥林匹克运动职能，扩大运动参与机会，保证运动员、残疾人的运动与竞赛权利，促使美国业余竞技体育系统向纵深发展演进，不同肤色、不同背景、不同类型的残疾运动员逐渐获得了在美国业余体育系统中实现梦想的机会，同时也获得了更多进入职业体育后续发展的机会，可以说，竞技体育中的移民大融合越来越成为21世纪美国竞技体育显著的文化特征。总之，一个多世纪的美国体育法制经验为美国政府制定体育法案提供了重要的历史经验，而美国政府及地方政府在体育法案的制定、完善与后续跟进等方面的关键性职能作用也更为突出，其中以《业余体育法》为代表的非职业体育法律体系的进一步完善是美国竞技体育法制治理的重要突破，这是美国竞技体育政府治理社会化和基层化的重要表现，对美国竞技体育的可持续发展走向产生了重要的调控性影响。

1.3 财政解围：竞技体育融资治理方式

在传统意义上，美国政府对竞技体育不予以拨款，美国奥委会主要通过向社会筹集资金的方式来为业余竞技体育提供发展资金，但进入20世纪80年代以后，美国政府越来越重视竞技体育产生的政治功能。1980年抵制莫斯科奥运会后，美国奥委会从美国政府那里得到了一次性财政拨款1 000万美元以加强奥林匹克运动。1981年开始在美国政府的高度重视下，美国奥委会开始采用“金牌行动计划”以提高业余竞技体育培养奥运会冠军的效率。所谓“金牌行动计划”，即是指代表美国参加国际最高级比赛的优秀运动员，凡进入世界锦标赛前6名或进入1/4决赛（淘汰赛）的前8名个人或集体，都可以在1989-1992年的4年间每年每人获得2 500美元。4年总金额为400万美元。1990年初，冬夏季奥运会项目共有243名运动员获得此项资助[9]。显然，这是一种带有较强经济激励色彩的竞技体育政策行为。此时政府虽然没有以直接动用政府拨款的方式来资助业余竞技体育，但是却通过间接性的融资手段来为业余竞技体育提供资金资助。从1981年起，美国奥委会制定了一项以联邦政府税收划拨方式来支持竞技体育的计划，截至1993年，美国奥委会已在9个州实施了这项计划。这项计划在1989-1992年期间共为美国奥委会筹集资金达200万美元。从20世纪80年代到90年代，在美国政府的支持下，美国奥委会成功地获得了两项联邦财政资源：一项是联合联邦运动即鼓励联邦政府的雇员向美国奥委会捐款；另一项是奥运会纪念币[9]。由此可见，美国政府是在通过不同形式资助业余竞技体育发展，这些资助方式具有间接性、技巧性、隐蔽性特点。1988年美国奥运代表团兵败汉城，遭遇了竞技体育强国地位危机的挑战，在美国政府的大力支持下美国奥委会大幅度增加预算，扩大原有的“金牌行动计划”的资助范围，扩建和增建奥林匹克训练中心，获得巨大成功的“奥林匹克节”。20世纪90年代以后，又有大量企业加入到了业余竞技体育的资助行列之中。可以说，美国奥委会在美国政府支持以及《业余体育法》的保障下，对美国业余竞技体育的融资产生了重要的推动作用，而美国政府在背后发挥的无形推动力则不可低估。

1.4 公共服务：跨部门的协作治理

虽然美国政府中没有专门设立管辖体育事务的职能部门，没有专业性的体育权利机构，但并不意味着美国政府相关职能机构在体育事务中的零作为。实质上美国联邦政府有11个部门参与体育管理事务，如教育部、司法部、交通部、国防部等，涉及职业体育、大众体育、学校体育、公众健康与身体活动教育、康复以及体育场地设施的修建等。尤其是体育场地设施的修建中，政府的作用尤为突出，如联邦政府早在20世纪30年代成立了一些促进就业的组织，如就业促进管理局（WPA）和民用保护部（CCC），这两个部门主要修建体育设施。到1937年，就业促进管理局用10%的预算修建了约1万个体育场地[10]。这些工程主要用于大众娱乐体育活动，但仍有部分场地用于竞技体育和娱乐表演，客观上为竞技体育发展提供了所需基础设施。二战期间，联邦政府仍然继续修建体育设施，如运动场、游泳池和森林公园等。60年代实施“伟大社会”计划，为了城市居民参加体育活动，联邦政府投入6.5亿美元用于修建城市公园与娱乐设施。到20世纪70年代，修建体育设施的资金主要由州财政支付，联邦政府只投入很少一部分。州政府在竞技体育的资金投入中发挥了更为重要的作用，如1996年亚特兰大奥运会，3.5亿美元财政投入中有1亿来自联邦政府。另外支持竞技体育的发展尤其是支持职业竞技体育的发展对增加地方政府的税收具有促进作用，地方政府的主要税收来源是营业税、个人所得税、企业所得税等，为了增加税收，政府一般会创造条件让企业留在本辖区。而发展职业竞技体育则是为地方政府打造更多的税收企业，其中职业联盟球队便是地方政府力争保留的企业，而职业运动队往往会要求主办城市建造新体育馆或运动场来满足自身竞技比赛以及市场运作需要，而地方政府则必须慎重考虑，一方面既要通过理性的设施建设规划来吸引职业运动队的常驻，另一方面也要考虑职业竞技体育对城市税收的影响。因此，美国地方政府及财政虽然不直接拨款资助竞技体育活动，但是通过基础设施建设以及对体育场馆的建造来间接性地服务于竞技体育发展是尤为关键的，因为民间资本的投入根本无法支撑如此巨大的场馆工程，必须借助地方政府的财政力量。总之，美国竞技体育发展中所需的场馆资源较大程度依赖于政府公共服务，这也是政府间接性资助美国竞技体育发展的重要表现形式之一。

2 美国竞技体育发展中的政府治理所面临的困境

2.1 美国社会结构的裂变加速了美国民众竞技体育发展机会的不平等趋势

庞大的中产阶级群体是维持社会政治稳定和经济可持续发展的重要保障，自美国建国起，其社会形态就已经呈现出中间大而两段小的“洋葱头式”形态，中产阶层占据着美国社会阶层的主体，因此美国也被称为“第一个中产阶级社会”[11]。 可以说，正是中产阶级的生产主义精神成为推动美国崛起的重要精神动力[12]。

19世纪末和20世纪初，美国通过工业化和城市化完成了农业社会向现代工业社会的转变，社会分工的专门化和复杂化又进一步丰富了中产阶级的职业门类，形成了一个多元化的职业集群。第二次世界大战以后，美国进入后工业化时代，美国政府加强了对经济社会的干预，并建立了福利国家，美国社会结构中的上层富有阶级和下层贫穷阶层缩小，中产阶级进一步壮大。但福利制度下，中产阶级超前消费和享受主义思想抬头，造成社会生产力和创新力持续下降。20世纪70年代美国遭遇经济滞胀危机，里根总统通过削减福利、减税、放松政府经济干预等手段进一步激发了社会经济活力和中产阶级的生产动力。但这次卓有成效的“里根革命”并不是美国中产阶级再次壮大的福音，而是造成了中产阶级消费能力和生存负担的加剧，并加大了中产阶级社会群体在美国社会阶层中的逐渐萎缩，美国中产阶级比例由20世纪80年代的80%左右下降2015年50%。尤其是当美国遭遇2008年次贷经济危机后，美国中产阶级所表现出的社会抗风险能力进一步下降。有数据显示，美国中产阶级家庭收入从1989年的51 681元，下降到2012年的51 017元，23年中不升反降，同时，收入不足5万美元的家庭当中只有63%有足够的应急基金，即在收入相对较低的中产阶级中，将近四成的家庭都没有足够的资金来应对家庭变故。美国社会贫富差距的两极分化趋势史无前例加剧，根据美国有线电视新闻网（CNN）的数据，在美国经济复苏的过程中，美国最富的1%群体收入增加31.4%，而中产阶层却丧失了上世纪90年代和21世纪前十年所有增加的收入[13]。同时美国阶层流动出现固化现象，中产阶级向社会上层流动的阻力逐渐加大。研究美国贫困问题和联邦财政政策的预算专家索希尔指出，“在收入倒数五级的家庭中，只有35%的孩子在他们成年时能达到中产或以上水平。与之形成反差的是处于收入前五级家庭中的孩子有76%在成年时能达到中产或以上水平，并且高收入父母拥有的有利地位大约有一半会传给下一代，而北欧和英国的社会向上流动性更高[14]。”可以说，中产阶级的乏力愈来愈加速了美国国力的衰退，这也是奥巴马政府近来抛出“中产阶级经济学”学说的缘由，本质上中产阶级问题已成为其施政难点。

美国的这种社会结构裂变对竞技体育发展是极其不利的，美国竞技体育的强大很大程度上也得益于中产阶级群体的强大支撑力，中产阶级所富有的向上、自律与开拓精神与竞技体育精神是高度契合的，大部分美国运动员也都是来自中产阶级群体或收入一般的工薪阶层，正是此前相对均等的教育机会给这些运动员得以通过体育的方式实现个人或家庭的“美国梦”。尤其是2008年美国次贷危机以后中产阶级在经济收入上的乏力逐渐造成家庭体育消费能力与开支拮据，这并不利于家庭给下一代提供完善的体育启蒙与培养。另外随着美国生育率的逐渐降低以及大学学费的一路走高，普通中产阶级家庭女子获得高等教育机会难度加剧，尤其是非裔、南美裔等非白人种族群体。另外，美国奥委会对竞技体育资助是以奥运会成绩与奖牌为导向的，重视对优势项目和高水平选手的资助，而相对忽视对基层体育与年轻选手的资助，这也造成竞技体育系统内的两极分化危机。再如以四大联盟为首的职业体育内部运动员的收入差距也在近20年出现了巨大鸿沟，NBA中的顶薪球员是最低收入球员的40倍之多。可以说，阶层分化和固化正充斥和冲击着美国竞技体育体系，原本承载平等发展的体育场域变得不再平等。

2.2 “美国例外主义”的优越性思维惯性促使美国竞技体育发展模式的自恋与恋金

美国例外主义（American Exceptionalism），又译“美国卓异主义”“美国优越主义”，为亚历西斯·托克维里于1831年所杜撰之词句。在历史上，意指美利坚合众国因具独一无二之国家起源、文教背景、历史进展以及突出的政策与宗教体制，故世上其他发达国家皆无可比拟[15]。虽然该观点非理论上的学术概念，也没有统一的标准概念界定，但核心思想就是对美国历史、制度、文化等文明形态的夸赞甚至吹捧。这种思想暗示美国注定并被授权在世界舞台上发挥特定的积极作用。美国被认为是唯一的道德国家，热爱和平，培养自由，尊重人权，拥有法律秩序。

作为美国民族优越论的一种定势思维，“美国例外主义”思想信奉人身与经济自由，推崇政府责任的有限性以及对市场经济干预的最小化，同样，这种主导思想长期以来充斥在美国竞技体育领域。首先，在国际舞台上，美国竞技体育在百年来一直致力于称霸奥运会赛场，从二战前与欧洲列强的竞争到冷战期间与苏联的争霸，再到后冷战时代与中俄之间的博弈，虽然美国政府不直接参与竞技体育代表团组织保障，但民间组织美国奥委会处心积虑选拔奥运人才的组织方式更是反映了美国扎根于社会心理深处的霸权思维和优越心理。同时，美国是高度的市场经济社会，晋级美国奥运代表团并获得奥运会冠军虽然不能获得高额奖金，但商业赞助和广告等将使美国运动员获得巨大的经济收益和社会地位提升。其次，棒球、橄榄球、冰球等运动是美国例外主义思想高度宣扬的重要场域，这些运动被美国人赋予了重要民族精神和价值甚至道德象征。如棒球备受推崇，全球知名运动用品企业“斯伯丁”（Spalding）的创办人斯柏丁（A.Spalding）在其出版的《棒球：美国的国家运动》（Base Ball：AmericasNational Game）中曾指出：“我认为，棒球应该享有其作为我们‘国家运动的声誉，没有其它运动能够像它一样代表美国的勇气、自信、斗志；美国的冲劲、纪律、决心；意志、坚韧、本事；美国的精神、睿智、成功；美国的生气、活力、刚强。[16]”俨然，棒球运动已成为美国独特的历史经历与美国人开拓精神的信仰表达。再如，美式橄榄球作为美国国球具有很强的模拟战争性质，尽管伤病的风险概率系数较高，但美国人却乐此不疲，并被誉为美国保持国民性的重要利器，是国家身份认同的重要标志。而作为世界第一大运动的足球，在美国文化体系中始终处于边缘化的尴尬境地，在“美国例外主义”的思维模式下英式足球是偏女性化的运动，具有娱乐和健身价值但缺乏美国人所推崇的竞技价值。可以说美国人对本土竞技体育具有高度的自恋情节，这导致了美国竞技体育发展模式的自我甚至自负。纵然当前美国棒球和橄榄球具有巨大的经济创收能力，但与逐渐摆脱内部依赖性的篮球与冰球相比，仍然缺乏普世价值和国际认同，尤其是美国在橄榄球运动上所持的孤傲心态以及在国际推广上消极心态对塑造美国竞技体育正面的国际形象无益。

另外，“美国例外主义”尤为强调竞技体育产品的商品属性，相当恋金，而相对忽视竞技体育所承载的社会属性，这导致美国职业体育对经济利益的疯狂追求而忽视了职业体育所承载的社会服务功能。20世纪80年代以后，里根执行的经济政策认为，政府救济不是救助穷人最好的方法，应该通过经济增长使总财富增加，最终使穷人受益。但实践证明这种主导思想所带来的就是上述所指出美国贫富分化加剧，虽然社会总财富增加了，但财富更多地流向富人手中，这种现象被称为涓滴效应或滴漏效应。在竞技体育领域同样如此，20世纪90年代以来，美国竞技体育受到的资助力度增强，尤其是大学竞技体育和职业体育快速发展，形成了巨大财富效应，但是美国竞技体育内部并没有形成良性的分配机制，也没有形成巨大的上升潮效应，竞技体育整体水平逐渐被世界他国追赶，美国诸多体育项目已经逐渐丧失世界领先地位。总之，虽然美国体育产业的经济效应世界遥遥邻先，但美国竞技体育整体的实力优势处于消退状态，这也美国竞技体育疯狂追求经济效应导致的后果。

2.3 美国政府决策机制也存在诸如偏向于上层利益集团导致全民体育权利整体受损等弊端

美国是联邦制国家，政权组织形式为总统制，实行三权分立与制衡相结合的政治制度和两党制的政党制度，在此基础上，美国政府的决策体系具有法律化、分权和相互制衡等特点，并形成了一套与市场经济相适应的政府管理体制和决策机制。美国政府决策机制的优点表现为决策目的的明确、决策程序的规范、决策过程的公开透明、公众参与决策、决策受法律约束和民众监督，但这并不意味着政府决策有利于全民共享，美国政府决策存在着几个明显的倾向。

其一，金钱和利益集团对政府决策具有强有力的影响。美国各级政府政客通过竞选产生。政客的竞选离不开背后财团的资助，受资助者当选政府决策者后所制定的决策，就难免偏向于其背后的利益团体，从而可能牺牲公众整体利益。其二，决策主体和决策者背景多元化以及决策者的更迭导致决策效率不高。各级政府的决策成员来自不同的政党、地区和阶层，代表不同的利益群体，这导致他们很难统一决策立场，造成决策过程曲折、复杂，效率低下，另外，美国各级政府绝大多数决策者和主要官员的每届任期只有2年、4年或6年，人员更换十分频繁，这对决策的连续性和科学性造成不利影响。其三，少数法律条文被用来阻挠乃至扼杀民主决策。枪械制造商等特殊利益团体以宪法赋予人民拥有及携带武器的权利和政府不能控制自由贸易为由，极力反对政府管制枪械，导致枪械管制法案在国会一直无法通过[17]。总之，美国政府的决策机制并没有想象中的那么高效率。

在体育与健康领域，美国政府决策也存在着一定的倾向性。同世界其他发达国家一样，后工业化时代的美国国民遭遇健康文明病侵袭是难以避免的，但国民健康危机的形成又是复杂的，绝不仅仅是美国现代化的生活方式造成运动不足如此简单，其和相关产业集团的政治经济利益也紧密联系。如医疗、制药、快餐等产业群体所资助的政府决策者往往只会制定有利于背后产业集团收获经济利益的决策方案，其中快餐产业游说国会让其认定披萨作为一种蔬菜仍然应该作为学校午餐的项目成为美国国会决策的一大笑柄[18]。另外，20世纪下半叶的美国在公民健康支出上日益攀升。1979年美国、卫生、教育和福利部在《健康公民：卫生总监关于健康促进和疾病预防的报告》报告中指出，政府健康支出从1960年的270亿美元增长到 1978年的1 920亿美元，增幅高到700%，健康支出占国民生产总值的比例由不足6%上涨到了11%[19]，庞大的健康消耗花费在了疾病的治疗成本上，而预防则明显不足。正是这份报告引起了美国民众对健康促进与疾病预防在卫生保健领域重要性的认识，也引起了政府决策者对预防的警觉。之后每10年出台一次的健康促进与疾病预防计划如《健康公民1990》《健康公民2000》《健康公民2010》《健康公民2020》相继出台。虽然此举起到了积极的健康与预防效应，但医疗、制药、快餐等产业的广告与游说团体仍然在对国会决策施加着重要影响，这些产业对国民健康的负面影响效应仍然在延续。如美国药物滥用问题尤为猖獗，根据美国疾病控制与预防中心（CDC）的数据，2013年美国因为滥用药品致死的人数达4.4万人，超过了枪支和车祸致死的人数，其中超过一半的人是因为过量使用处方药致死，死亡的人群大多在35～54岁之间。2013年美国有将近200万的12岁或者12岁以上的人存在对鸦片类止痛药依赖的情况，这些人群需要每天使用包括维柯丁（Vicodin）、氧可酮（OxyContin）和盐酸羟考酮（Percocet）等鸦片类药物维持生命[20]。健身、体育、营养总统委员会正在通过政策和道德劝说处理这些问题，在进一步通过体育促进公民健康的问题上，他们不仅要与广告和游说产业做斗争，而且和美国政府内部的政治经济机构、美国的全球财阀、国会的富人俱乐部等经济利益集团进行斗争。可见，对美国国民有益的体育与健康政策的出台以及相关的政府决策绝非轻易之举，必须进行与利益集团间的博弈与争斗，各种相关的国民体育权利的获得以及立法也是同政府利益集团间抗衡下取得的。诚然，当前美国的卫生保健系统正在朝向更广泛的覆盖进行改革，并且也逐渐为竞技体育发展创造更好的条件，提高了包括体育在内的预防性防范的地位，但在上层利益集团的牵制下全民通过体育获得健康的权益仍然任重道远。

3 结论与思考

3.1 结论

美国竞技体育管理体制虽然是社会主导型，但政府依旧承当着不可忽视的治理角色，发挥着重要的治理作用。美国政府对竞技体育的治理方式主要表现在对职业体育与业余体育的法制治理、竞技体育融资、跨部门协作的公共体育服务治理等方面。虽然美国政府体育治理卓有成效，但仍然危机四伏，其主要困境表现在三个方面，即美国社会结构的裂变加速了美国民众竞技体育发展机会的不平等趋势；“美国例外主义”的优越性思维惯性促使美国竞技体育发展模式的自恋与恋金；美国政府决策机制也存在诸如偏向于上层利益集团导致全民体育权利整体受损等弊端。这些问题将持续牵制美国政府竞技体育治理的效率。

3.2 思考

党的十八届三中全会明确指出：全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。体育作为党和国家的事业有机组成部分，必然是国家治理现代化体系中的一环[21]。我国正处于竞技体育发展方式转型的重要时期，提高竞技体育的治理能力和质量必然将成为我国体育治理能力提升进而走向体育治理现代化的突破口，但以下问题仍然需要思考。

其一，关于竞技体育法制与治理。固然，改革深化竞技体育管理体制，形成政府、社会、市场多元化竞技体育治理主体是我国竞技体育治理发展的重要方向，但需要指出的是我国竞技体育治理体系中的法制治理仍然是薄弱环节，无论是职业体育领域还是业余体育领域，尚未专门出台相应的治理法案，这时常造成我国竞技体育管理中的政府行为失范，故而缺乏体育法律制度、行为和意识是阻碍我国竞技体育治理能力提升的重要障碍，也是牵制我国体育管理体制转型的症结。其二，关于社会结构与竞技体育治理。虽然改革开放以来我国居民收入持续增长，但我国城乡二元结构格局依旧没有彻底改变，农民和工人仍然占据着社会结构的主体，中产阶层虽然在快速兴起，但比例依旧较低，并且由于住房、教育、汽车、医疗等不可替代的消费支出占据着收入的绝大多数，体育消费水平和能力并不高，加之以独生子女为主的家庭结构也将子女的教育和就业作为家庭成长的动力与方向，因此政府对竞技体育的治理必须充分考虑社会结构的转变趋势，要给予中产阶层及以下群体尤其是社会低收入群体以必要的体育政策支持，保障其竞技体育发展的平等权利，激发其参与竞技体育改变生存现状的希望。但更为重要是引导与调整中产阶层的壮大，清华大学社会系教授李强指出，中国的总体社会结构，既不是“橄榄型”的，也不是“金字塔型”的，而是呈现出一个倒过来的“丁字型”的社会结构[22]。过大的底层结构不利于社会稳定，更不可能带来基层竞技体育与体育产业的繁荣，因此无论从何种角度来进一步发展我国体育事业，必须要壮大中产阶层力量。其三，关于政府决策与体育治理。体育法规与政策制定的有效性和科学性的重要前提是“中国体育智库”建设的质量，而体育智库的质量在于学者型专家的质量，最终还是落实在高质量的调查报告和研究的质量上。另外，报告与研究只是政府决策的参考，如何提高政府决策的民主与效率仍然是重点，必须谨防相关利益群体制定政策的偏向性。此外，政策的有效性、监督、落实、评价、修订与再延续是关键，面面俱到、重点不清晰、考核具有模糊性的政策很难高效落实。

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