新中国大区撤销的台前幕后

李响

2004年，曾任毛泽东政治秘书的李锐接受党史专家林蕴晖访谈，忆及巅峰时期的高岗，反复说到的关键词是“得意”。“高岗是国家副主席，又是国家计委主任。国家计委与政务院平行，实际是经济内阁。高岗很得意。有一次，他见到我，对我说：李锐啊！你看，我这个人管经济啊。啊唷！非常得意。”

1952年至1953年冬春之交，新中国政坛发生一件盛事：“五马进京”，即五大行政区首脑调入中央任职，包括西南局书记邓小平、西北局书记习仲勋、东北局书记高岗、中南局书记邓子恢、华东局书记饶漱石，董必武称赞他们为“千里驹”。尤以高岗位高权重，统管全国经济，一度与刘少奇、周恩来并驾齐驱，故时人称为“五马进京，一马当先”。

始料未及的是，不到一年就爆发了“高饶事件”，“五马”之中二人落马，直接促成大区的彻底撤销，这一过程既按部就班水到渠成，也翻云覆雨惊心动魄。

“什么都是西花厅，哪有颐年堂！”

1952年4月18日，中央批准了华北行政委员会和华北事务部撤销的决议。原华北人民政府管辖范围就是北京及其周边省份，新中国成立后即归中央直属，此次撤销华北机构顺理成章。以此为标志，针对大区的一系列裁撤措施开始了。

1952年6月，高岗、邓子恢、习仲勋到中央探讨调整大行政区的问题。高岗回去后立即拟定方案，缩小东北大区职权，精简机构，将7000多编制人员减少5000，多余的干部一部分送中央，一部分调至各省市各企业及基本建设部门。刘少奇向各大区转发了东北局的方案供研究，要求以此为参考拟定初步方案上交。

中央人民政府成立以来，刘少奇负责组织人事和财经事务，周恩来领导的政务院负责除军事以外几乎一切政务。周恩来和董必武等人主张党政分开，党的方针政策要通过政府实施，党不能直接向群众发号施令，因此政务院所属各部门工作，通常不向毛泽东及中央书记处请示汇报就推行。毛泽东身为中共中央委员会主席，对许多工作都不经手甚至不知情，杨奎松在《建国初期中共干部任用政策之考察》中，引用高岗秘书赵家梁的回忆，毛泽东曾发牢骚说“什么都是西花厅，哪有颐年堂！”一方面，中央繁重的工作集中在少数领导人身上，且政府工作脱离党的领导；另一方面，各大行政区都有一套五脏俱全的庞大机构，封疆大吏身兼数职，俨然在北京之外又有多个中央。这种矛盾形态，使毛泽东深感加强中央集权的必要性和紧迫性。将大区领导人调入中央任职则一举两得，既可以从地方收权，又可以分担刘少奇、周恩来的权责，于是便有了调“五马进京”的构想。

高饶事件促使大区最终撤销

“五马进京”各就各位，对大行政区的调整也在同步进行。至1953年2月，以东北为首，各大区相继撤销军政委员会，改为行政委员会。大区军管制度结束，行政委员会不再是地方最高一级国家行政机关，而成为“虚级”，仅作为中央领导地方工作的代表机关，即中央人民政府的组成部分和派出机构。

各地权力收归中央之后，接下来的问题就是中央内部的统一和集权。毛泽东认为“在很多部门中极端缺乏思想领导和政治领导的状况是完全不能容忍的”。刘少奇诸多理念与毛泽东不一致，且经常不经过中央研究发表一些讲话和指示。1950年，高岗把刘少奇支持东北存在富农的谈话记录上交给毛泽东，据高岗称主席气得发抖，脸色都变了，叹气说：“少奇同志有些重大问题也不向我请示商量，就擅自做主，出了不少乱子。”

1953年初，毛泽东写信批评了周恩来、邓小平、薄一波等，未经中共中央讨论即由政务院通过了新税制。同年5月，毛泽东给刘少奇和杨尚昆写信说：“凡用中央名义发出的文件、电报，均须经我看过方能发出，否则无效。请注意。”在“否则无效”四个字下面加了着重号。

基于中央工作存在的上述问题，1953年上半年毛泽东指示政府各部门开展“反分散主义”斗争，批判离开总路线的“右倾机会主义的错误倾向”，并对党和国家机关的领导机构和人事安排做了大幅度的调整，八个全国主要工业部门划归给高岗任主席的国家计委领导。这一安排改变了周恩来及政务院主管一切国家事务的局面，周恩来实际负责的工作只有外事和统战，刘少奇负责的财经委员会工作也部分划归高岗。

一时间，刘、周、高在中央呈三足鼎立之势，高岗某种程度上甚至比刘、周更耀眼。1953年，中央提出社会主义过渡时期总路线，如何过渡，过渡需要多长时间，这些问题使毛、刘之间分歧再度加深，而高岗的意见往往得到毛泽东的赞同。毛泽东给予高岗不一般的信任，经常和他交心，坦言对刘少奇工作的不满。

高岗个性好强，行事高调，身上带着草莽气，毛泽东的信任使他得意忘形，他多次向中央及地方的重要领导人透露毛对刘的不满，进行“私下串连”，在若干事件中对刘少奇间接发难，这种非组织活动触犯中共纪律的大忌。饶漱石恰好在同一时期与刘少奇发生一些争论和冲突，引起了毛泽东的注意。其间穿插苏区干部与白区干部的矛盾，原华北局干部与其他地区干部的矛盾，“山头”政治影响党内团结。为阻止党内分裂的趋势，毛泽东发起对高、饶的批判。

高饶“分裂党的活动”正好是“反分散主义”、加强中央集权的反面教材。中共中央党校党史博士范晓春研究认为：“由于高、饶都有着大行政区的背景，因此，中共对‘独立王国的批判就难以避免把高、饶在大行政区的某些执政行为冠以搞‘宗派活动的帽子，也就不能不涉及和影响到中共已然形成的即将取消大行政区的决策。”

对高、饶两人的批判及他们个人的检讨中，都提到了被调来中央工作时，疑心是“调虎离山”，等于说他们在地方有占山为王之势。这对各大行政区都有敲山震虎的效果，各大区纷纷向中央表决心。范晓春总结道：“尽管‘高饶事件不是导致大行政区撤销的直接原因，但它却是‘压垮骆驼的最后一根稻草，抑或是中央撤销大行政区的有利时机之一。”

1954年4月开始，中共中央讨论了撤销大行政区的具体问题，6月通过撤销大区的最终决议。8月17日，高岗自杀身亡。至1954年底，五大行政区先后撤销。由于大区机构非常庞大，撤销后最直接的问题就是几万名干部如何安置。大区高级领导人大部分进入中央任职并且受到重用，普通干部在本地机关和职能、业务部门消化。东北因为出了高岗，高级干部受到株连较多，主要领导几乎全部撤职或降级下放，华东少数干部受到处分。

大区撤销是1954年中国政治体制转向集权的一个部分。1954年9月，第一届全国人民代表大会召开，制定和颁布了《中华人民共和国宪法》，基本框架模仿苏联宪法，明确规定了过渡时期的总任务和建成社会主义社会的总目标。《共同纲领》完成了临时宪法的使命，全国政协也不再是代行人大职能的最高权力机关。大区撤销标志着地方权力收归于中央，第一届人代会标志着中央权力收归于中共。

1956年，在社会主义改造基本完成之际，毛泽东做了《论十大关系》的报告，其中谈到“处理好中央和地方的关系”。“拿我们自己的经验说，我们建国初期实行的那种大区制度，当时有必要，但是也有缺点，后来的高、饶反党联盟，就多少利用了这个缺点。以后决定取消大区，各省直属中央，这是正确的。为了建设一个强大的社会主义国家，必须有中央的强有力的统一领导，必须有全国的统一计划和统一纪律，破坏这种必要的统一，是不允许的。同时，又必须充分发挥地方的积极性，各地都要有适合当地情况的特殊。这种特殊不是高岗的那种特殊，而是为了整体利益，为了加强全国统一所必要的。”