中国城市化的上一程和下一程

周其仁

城市化是一种人口现象，是城市人口占总人口的比重逐步提高的过程。在这个过程中，除了人口结构变化，还有空间结构的变化，因为城市人口比重提高不仅是自然增加的结果，而且是农村人口不断位移的结果。

什么是城市的定义呢？城市的概念在各国有不同的表达，但每个国家的城市都是用密度来定义的。当一个地区的人口和其他资源的集聚超过一定密度（具体标准各国并不统一），这个地区就成为了城市。城市化就是更多人口从低密度空间迁移到高密度空间的进程。那么，人口迁移的动力在哪里？为什么农村人口要往城市移动？为何这样的迁移趋势与经济增长趋势一致？这样的进程什么时候会加速，什么时候会停滞甚至走到了终点？

人口之所以不断迁移，在经济学家看来，是为了生产和生活，最终是为了提高国民财富。不同的经济活动，会形成不同的集聚和不同的人口密度。传统的农业活动，不太可能支持高密度的人口集聚；直到制造业等工业活动大规模发展起来以后，人口密度才开始变大，因为这些活动是知识密集型的经济活动，支持小范围内大量的产出。只有世界范围内的产业革命发生以后，城市化的规模才开始大为不同，各种服务业、商业、金融业和高科技领域才开始发展起来。由此可见，正是不同的经济活动导致了不同的人口集聚和人口密度。

中国城市化的上一程：

人口流动和集聚促进了城市化率的快速增长

中国几千年来都是以农业立国。底层是庞大的农业活动和集市，上层是庞大的行政管理体系，这种文明和传统导致了传统中国的人口分布。根据学者赵冈的研究，春秋战国时期中国的城市化率已经接近16%，而到了1949年我国城市化率为10.6%，到1957年达到了15.4%。从春秋战国到新中国成立初期，我国的城市化率没有显著提高，因为过去两千年中国一直都是农业社会，一般的小农经济不需要很大的城市。

所谓现代化大都市的概念，不是从我国古代城市的体系里产生的。农业文明与城市化的联系比较弱，而一个国家的工业化加速以后，城市化进程也会加速。我国1950年代以后的工业化进程也验证了这个道理。但是由于“文化大革命”破坏了公民的“迁徙自由权”，1959年我国城镇化率比1978年还略高一些。“文革”以后，我国成立了中国农村发展问题研究小组，当时对国民经济的判断是，工业化指数超前，城市化指数滞后，工业附加值占整个国民经济附加值约45%，但城市化率很低，不到20%。形成这种现象的原因就是公民没有迁徙自由权。因此，各项改革在1980年代逐步启动，我国人口的自由流动就此开启。2011年，中国流动人口数量为2.3亿，占总人口17%。

人口的流动和集聚促进了我国城市化率的快速增长。那么这些人口流动到了哪些城市呢？根据统计数据，流动人口中将近79%集中在东部地区，80%在大中城市，44.1%到了大中城市中的省会城市、计划单列城市和直辖市。2000年到2010年这10年期间，北京人口增长了41%，上海人口增长了37.5%，天津人口增长了29.3%，同期全国平均城镇人口增长了5.8%。可见一些城市的集聚程度加速，另外一些城市却留不住人。按照全球城市化和工业化的平均比例来看，我国城市化的潜力仍然十分巨大。只有当城乡居民人均收入趋同的时候，人口迁移的过程才会结束。

中国城市化的下一程：

建设“紧凑型城市”

城市里人口的集聚带来需求的集中、分工的深化、信息传输成本的降低等，人们相互服务就能成为一个大的产业。城市的意义不在于规模大小，而在于城市的结构、人口的密集和人们之间思想的碰撞。

人口的经济活动为何要集聚在大城市，而不是其他地方？以纽约曼哈顿为例，面积不到70平方公里，2010年每平方公里产出GDP是16亿美元。曼哈顿是由240多条街道和8～9条大道组成的格子化的城市形态，街道和街道之间的距离只有100米左右，每条马路都很窄，但是在这样格子式的街区里面生活非常便利，因为里面商业资源和服务业资源非常丰富。反观我国的城市，基本上每一个街区都很大，每一条马路都很宽，但仍然无法解决交通拥堵的问题。可见，最重要的不是城市道路有多宽，而是城市道路是否密集、城市的结构是否紧凑。

目前国内对于城市发展的误区就在于，总是盲目追求城市水平空间的扩大和蔓延。根据国家发改委小城市中心2014年的报告，全国144个地级市中133个提出要建新城区；161个县级市中67个提出要建新城区，而且往往规划中的新城区要比老城区大得多。我们总是误以为这样才是城市化。数据还显示，2009年到2013年间，我国城市建设的新城区面积为1万平方公里，相当于50个洛阳城。但是这些城市的密度怎样呢？目前已经出现了大批的所谓“鬼城”。

我国提出要实现“以人为中心”的城市化，但现在城市化的发展趋势当中有两大问题：一是人们想去的一些特大城市缺乏人口承载力，二是人们不太愿意去的一些中小城市在大搞建设。我认为，我国城市化的下一程，就是要提升每座城市的密度，把人气和经济活动组织起来，然后再考虑城市空间的延伸，而不是像现在这样，大中小城市都要进行“摊大饼”式的建设。“摊大饼”是传统农业文明的空间观，但是工业化以后的城市化不需要占用太多土地。此外，“摊大饼”式城市发展观也受到“土地财政”的影响，因为政府要靠卖地才能取得出让金。

当前中国经济面临下行压力，外需不振，而最大的内需就是城镇化。如果城镇化的观念和机制不对，那么内需也很难持续。很多地方政府是用债务来建设新城区，如果新城区没有人气，没有投资回报，这样的城市化是不可持续的。所以说，最关键的问题就是，无论大中小城市，提升它的密度。我曾去日本考察过一座“紧凑型城市”，由于这个城市面临着人口老龄化，他们为了老年人的便利才设计了这样的城市。虽然城市面积不大，但通过开设适合老年人乘坐的地面电车系统（采用PPP的模式来运营），把城市里主要的居民点、消费场所等地段连接在一起，然后再通过刺激和倾斜政策鼓励大家搬到离地面电车系统较近的地点居住，现在这个城市的运营非常成功。从日本的经验看，只有搞“紧凑型城市”，城市才会有活力，居民消费等各种经济活动才会增加。

因此，城市不应该是低密度的，这样的城市可能绿化很好，但是人气不够。中国城市化的上一程中，伴随着我国的工业化，人口的城市化率不断提高，补齐了过去农业社会的短板；中国城市化的下一程中，要解决过去遗留的观念问题，拒绝“摊大饼”式的、不可持续的城市发展。未来我们的城市应该把人气聚拢起来，把经济活动组织起来，让人民生活质量提高，让更多城乡居民享受积极活泼的城市文明。