我国法治化国际化营商环境建设研究—基于《营商环境报告》的分析

■ 董 彪 副教授 李仁玉 教授（北京工商大学法学院 北京 100048）



我国法治化国际化营商环境建设研究
—基于《营商环境报告》的分析

■ 董 彪 副教授 李仁玉 教授（北京工商大学法学院 北京 100048）

内容摘要：营商环境法治化国际化是时代发展不可逆转的趋势。自2003年开始，世界银行先后发布了13份《营商环境报告》。我国近年来在营商环境法治化国际化方面取得的成绩在《营商环境报告》中得到一定的体现，但是存在被低估的现象。评价标准的倾向性、评价机构选择的样品不科学、刻板印象的作用以及经济转型调整期造成的误解等是造成营商环境被低估的原因。本文对我国营商环境法治化国际化的现状进行研究，为推进营商环境建设提供思路和建议。

关键词：营商环境 法治化 国际化 营商环境报告

营商环境的概念解读

营商环境是指商事主体从事商事组织或经营行为的各种境况和条件，包括影响商事主体行为的政治要素、经济要素、文化要素等，是一个国家或地区有效开展交流、合作以及参与竞争的依托，体现了该国或地区的经济软实力。全球化竞争日益激烈的当下，“营商环境”建设已经成为世界各国关注的重心。对“营商环境”进行评价的机构和体系应运而生。世界银行自2003年至今已先后发布13份《营商环境报告》，对各国或地区相关经济指标进行衡量和比较。这一做法被其他机构和组织所借鉴。营商环境评价报告是对一个国家或地区商业竞争能力的描述，在实践中对投资者具有引导作用。

“营商环境”概念在我国兴起的时间较短。首先对“营商环境”进行系统理论研究和实践的是广东省。2012年6月初，广东省组织有关单位开展“建设法治化国际化营商环境”相关课题的调研，并委托中山大学、广东外语外贸大学开展“坚持社会主义市场化的改革方向建设法治化国际化营商环境”相关专题研究。同年10月，中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅印发《广东省建设法治化国际化营商环境五年行动计划》。2013年中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 》明确了“建设法治化营商环境”的目标。李克强总理于2015年1月出席世界经济论坛达沃斯年会的致辞中也提到了“打造国际化、市场化、法治化的营商环境”。

建设法治化国际化营商环境是我国市场经济发展到高级阶段的必然结果，它是对市场交易行为进行本源性深层思考的结果，将对市场经济关注的重心从交易活动本身转移到与交易活动相关的政治、经济、文化等社会要素，旨在寻求建立健康的、可持续发展的营商环境。

《营商环境报告》指标体系及评估结果

（一）《营商环境报告》指标体系

世界银行自21世纪初期专门成立了营商（Doing Business）小组，负责创建企业的营商环境指标体系。此后，小组将企业营商环境指标不断发展，内容不断丰富。因各年度考察侧重点不同，营商（Doing Business）小组关注的指标体系也有所区别。如2004年侧重企业生命周期的环境指标；2005年侧重登记物权、税制环境、对投资者保护等指标；2006年侧重知识产权保护、跨国贸易、治安环境等相关指标；2015侧重监管效率与质量并重。2016年侧重监管环境便利度，该指标体系包括10项，即开办企业、办理施工许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、执行合同、办理破产。

（二）《营商环境报告》对我国营商环境总体评估结果

世界银行2016年《营商环境报告》对189个经济体进行了营商环境评价和排名。根据该报告，新加坡、新西兰、丹麦、韩国、中国香港地区列于营商环境前五名。厄立特里亚、利比亚、南苏丹、委内瑞拉玻利瓦尔共和国、中非共和国为后五位的经济体。我国位列第84，比上一年上升了6位，处于中等水平。我国营商环境的位次低于泰国（位列49）、我国台湾地区（位列11）和蒙古（位列56）。一方面，我国在经济发展、社会进步等方面取得的成就，尤其是在取消注册资本制，便利公司设立等商事制度改革方面的成果在一定程度上得到了国际社会的认同。另一方面，从整体上而言我国营商环境仍然被低估。

（三）《营商环境报告》低估我国营商环境现状的原因分析

1.评价标准的倾向性。世界银行发布的《营商环境报告》排名通常被认为是取向自由经济政策的，有失客观中立性，并非投资者对营商环境的真实评价。在一定程度上偏重于营商自由与效率等价值，而忽视或否认营商安全与秩序等价值。

2.评价机构选择的样品不科学。抽样调查结果的准确性应当建立在样品数量的充分性、样品的典型性、样品种类的全面性等基础上。《营商环境报告》往往难以保证抽样的科学性，因而其结果也会有失偏颇。

3.刻板印象的作用。国外或地区对传统中国重权力、讲人情、靠关系，忽视个人权利保障、否认法治的印象根深蒂固。这一刻板印象的存在使得部分人群想当然地认为当下中国的营商环境是缺乏法治元素的。不少人只了解中国近年来在经济发展方面取得的成就，却并不了解社会文化、法治发展方面的变革。加之我国在对外交流和宣传过程中，对传统文化元素强调较多，使得国外或地区对我国社会文化、法治状况产生误解和偏见成为可能。我国营商环境建设中客观存在的问题，如行业垄断、部门利益、商业贿赂、不诚信行为等被有意或无意地放大。

4.经济转型调整期造成的误解。我国正处于社会变革和调整时期，其间解决和暴露出的问题会降低国外或地区社会公众对我国营商环境建设的信心。

正如商务部发言人所言，《营商环境报告》对于中国营造一个“更好的、符合国际规范的、与世界贸易组织一致的、让企业能够更便利营商”的氛围是有借鉴意义的。但是，该报告亦有值得商榷和改进的地方。“特别是一些指标体系的设置、抽样企业的选择等有关的方法不仅要兼顾西方成熟经济体的状况，而且要更多兼顾到发展中国家的经济现实。”

我国营商环境法治化国际化现状

（一）我国法治化国际化营商环境建设取得了显著成就

1.法治化国际化营商环境所要求的法律体系初步形成。我国改革开放的过程是市场经济体制逐步形成的过程，也是市场经济所要求的法律体系逐步完善的过程。近四十年来，为了适应市场经济体系的确立与完善，我国法律体系已改变了“无法可依”的局面。社会主义市场经济法律体系初步形成。

2.政府定位、职能与管理服务方式与法治化国际化营商环境逐步接轨。新中国成立初期，继承前苏联的国家理论和计划经济体制，我国政府机构按照精细化专业管理的思路进行设置。1956年，政府管理部门高达81个。改革开放以后，随着市场经济思想逐步引入和形成，人们对政府的定位逐步发生变化，确立了法治政府、有限政府以及服务型政府的理念。分别在1982年、1988年、1993年、1998年和2003年进行了五次较大规模的政府机构改革。政府机构改革坚持以适应社会主义市场经济体制为目标，把转变政府职能作为机构改革的关键；坚持精简、统一、效能的原则，把精兵简政和优化政府组织结构作为机构改革的重要任务。政府管理方式从微观管理、事前审批逐步转化为宏观指导和过程监管与事后监管结合。逐步实现了从管理方便到服务企业和服务社会的理念转变。

3.法律救济逐步与法治化国际化营商环境的要求相靠拢。法律救济主要包括行政执法与司法救济。在市场经济发达国家，法律救济主要通过司法途径解决，行政执法处于辅助地位。而我国行政执法的重要性可与司法救济比肩并行。在法治化国际化营商环境建设中不能照搬市场经济发达国家的法律救济模式，而应建立行政执法救济与司法救济相结合的法律救济模式。近年来，我国在行政法救济方面探索的经验包括科学界定行政执法的空间，坚持法无授权不可为；压缩行政执法的弹性空间，使行政执法具有确定性；在行政执法过程中，探索执法队伍的统一性，避免分头执法；文明执法、柔性执法，营造文明、有序的营商环境。司法救济既是法治化国际化营商环境建设的保障，又是法治化国际化营商环境建设的重要内容。我国已建立了与此相适应的司法体系和相关制度，如商事仲裁制度、民事诉讼制度、公司律师制度以及国有企业法律顾问制度等。合同执行率的营商环境指标从侧面反映出我国已基本建成与法治化国际化营商环境相靠拢的司法救济制度。

4.社会心理逐步与法治化国际化营商环境的要求相适应。我国社会实现了从农业经济向工商业经济，从乡土社会向城市社会，从熟人社会向陌生人社会的转变。从社会心理的角度观察，我国社会心理的变迁经历了从信赖亲情到信赖物质财富的转变，正在经历从信赖物质财富到信赖规则的转变。国家层面的简政放权改革和反腐倡廉建设进一步强化了社会公众寻求规则支持的心理基础和指向。全面建成法治国家的政策指引将进一步加速寻求规则支持的社会心理的进程。而寻求规则支持的社会心理也是法治化国际化营商环境建设的重要心理基础。

（二）我国法治化国际化营商环境建设中存在的主要问题

1.法治政府与服务型政府理念有待制度落实。法治政府与服务型政府与服务型政府虽然已经成为社会共识，但相关制度还有待进一步落实。首先，政府管理的对象有待进一步厘清，政府职能也应随着世界政治经济形势和我国社会经济变化而发生变化。其次，简政放权在中央政府层面虽已启动并进展迅速，但在地方政府层面仍然存在明放暗不放，执行打折扣等现象，加上个别管理人员的权力寻租使法治化国际化的营商环境建设进展缓慢。最后，政府办事部门仍然存在办事效率不高和相互推诿的情况。

2.执法为民与公正司法有待措施到位。执法为民虽然在2000年左右就已提出，但执法为民的具体措施仍未完善。首先，行政执法的统一性要求并未得到具体措施的支持，多头执法现象仍然普遍存在。其次，选择性执法仍然成为社会诟病的重要方面。最后，弹性执法、野蛮执法、徇私枉法等现象并未从根本上根除。司法不公正已成为制约我国建设法治化国际化营商环境的阻碍性因素，具体包括案件受理难、地方保护、同案不同判、枉法裁判等。

3.人力资源与融资成本成为营商环境中市场环境建设的瓶颈。我国已经逐步形成了自由流通的人力资源市场。但是，人力资源市场与法治化国际化营商环境建设的要求仍存在距离。首先，城乡二元格局的藩篱虽已打破，但影响人力资源自由流动的制度性障碍仍然存在，如户籍制度、医疗保险与社会保障制度等。其次，劳动生产力水平与发达市场经济国家相比，甚至与金砖国家相比仍处于较低水平。再次，具有专业水准的技术工人不能满足企业发展的需要。最后，《劳动合同法》的过度超前性在一定程度上增加了企业的用工成本，特别是企业的非工资性用工成本。

融资难、融资成本高、融资风险大已经成为我国企业发展的瓶颈。破解上述困境，既需要顶层设计，又需要制度落实。在顶层设计方面，需要适度开放民间资本市场，开放民营银行和中小银行并加强对民营银行和中小银行的监管。在具体制度方面，需要适度放开贷款利率等具体经营措施，形成竞争性融资局面。

4.知识产权保护是营商环境中投资环境建设的短板。我国在知识产权保护的顶层法律设计方面已与世界接轨，成为专利申请第二大国。2014年，我国受理发明专利、实用新型专利和外观设计专利共计236.1万件，其中发明专利92.8万件。但是，对知识产权的具体保护已成为法治化国际化营商环境要求的短板。山寨现象横行，假冒行为屡禁不止，知识产权保护的维权成本过高。除提升国人知识产权意识以外，加大侵害知识产权的违法成本可能是保护知识产权的最佳措施。

5.企业生死与税负是营商环境中政务环境建设的洼地。企业开业的便利化和企业退出市场的便利化是法治化国际化营商环境建设的重要方面。随着简政放权和相关制度推进，企业注册的便利化已经得到全面改善。2014年，我国新增企业总数达到600万。但企业退出市场机制的便利化仍存在严重不足，成为营商环境建设中政务环境建设的洼地。由于地方政府考虑就业、政绩和社会稳定的原因，破产难成为一种社会现象。为此，将政府从破产实务中解脱出来，使企业遵循市场规律，适时退出市场至关重要。

企业税负直接关系到企业的运营成本。我国企业税负与发达国家相比虽然不高，但与发展中国家相比仍处于较高层面。需要实行税收法定化、税收优惠透明化和公平化，适度降低企业相关税率，推行营改增等税制改革，废除不合理的行政事业性收费项目和降低过高的行政事业性收费标准。

建设法治化国际化营商环境的建议

（一）明确法治化国际化营商环境建设取向的价值理念

法治化国际化营商环境建设是一项社会整体性系统工程，不能单纯关注某一类型的主体或社会生活的某一方面，而应当充分调动社会、政府、企业、个人各方的积极性，从建设法治社会、廉洁政府，释放企业活力，优化配置社会资源等方面着手，以自由、公平、秩序、安全、包容以及可持续发展等价值理念为基本导向提高和改善营商环境。

以自由为价值目标导向的营商环境建设要求政府权力的适当干预，倡导有限政府理念。在法无明文规定即为自由的权利推定规则下，最大限度赋予市场配置资源的权力，激发市场活力，充分调动企业和个人的积极性。自由价值指标是国际上衡量营商环境建设的基本指标，在世界银行发布的《营商环境报告》中市场自由度一直是其关注的重心。在我国法治化国际化营商环境建设中强调自由价值理念，需要进一步简政放权，适当减少监管，让企业在市场经济中有更为广阔的空间。

公平包括形式意义上的公平与实质意义上的公平。形式意义上的公平强调主体法律地位平等，不因主体类型、性质不同而予以区别对待。我国改革开放早期为吸引外资，给予外商投资企业超国民待遇具有一定的必要性，但是，这一作法无疑违背了公平的价值理念。随着我国经济实力增强，资金充足率提高，吸引外资已经不能作为给予超国民待遇的正当性理由。我国统一三资企业法，给予国外或地区企业或个人同等的国民待遇，为不同类型的市场主体参与竞争提供了良好的条件。

秩序体现了事物发展的稳定性、连贯性以及规律性。这一价值理念与市场主体的心理相适应。社会生活中，无论何种类型的市场主体都希望过一种有序、稳定的生活。倘若社会生活、政治局势、组织结构长期处于动荡不安、无序混乱的状态，营商主体根本无法安心投资或生产经营，不利于经济发展。秩序指标在世界银行《营商环境报告》中有一定程度的体现，但是并不充分。

安全价值体现了一国或地区对营商主体合法权益保护的程度。该价值实现的主要路径有：第一，对投资者财产进行保护。商事主体从事商事组织或经营活动的直接目的是增加其财富，倘若一国或地区对其投入的财产以及经营所得无法提供恰当的保护，必然降低其投资的意愿。动辄采用国有化或征收的手段，随意增加税费负担，无正当理由限制企业或个人资金流动等损害投资者财产权益的行为，都会减损安全价值。第二，对投资者的人身进行保护实现安全价值。商事主体正当的经营管理活动是以其享有基本人身安全保障为前提的。法律应当提供必要的保障避免限制商事主体人身自由或侵害其人身权益的行为。

包容价值体现了一国或地区对差异性事物，尤其是外来或新生事物的态度。通常而言，一国或地区自身经济实力越强，营商环境越优越，则包容度越高；反之亦然。近年来，伴随我国经济发展，越来越多的国际组织、跨国公司和境外企业来华交流、开办工厂，体现了我国兼收并蓄的态度。自贸区建设又进一步推进了我国国际化水平，体现了包容的价值理念。

可持续发展不限于对眼前、短期利益的追求，而且注重经济以及社会长远发展。从人与自然的角度而言，可持续发展主要表现为人类对自然资源的保护和适度利用。我国近年来经济结构调整，从粗放型经济转变为集约型经济，从劳动力、人员密集型经济转变为技术密集型经济，虽然在经济增长速度上相较于前几年有所放缓，但是从可持续发展的角度而言是正当且合理的。从人与人的角度而言，可持续发展表现为当代人与子孙后代在资源利用上的一种长久性的分配安排。我国法治化国际化营商环境建设需要考虑可持续发展价值，不能单纯为经济发展速度，而置资源承受能力以及子孙后代于不顾。

（二）法治化国际化营商环境构建思路

1.建立统一、透明、可操作的法治体系。完善电子商务法律法规，加速制定电子商务基本法。尽快制定商品流通法，维护商品流通的市场秩序，发挥政府在市场失灵时的干预作用。准确定位我国服务贸易现状，完善金融服务贸易、运输服务贸易、旅游服务贸易、专有权利使用与特许服务贸易相关立法。外商投资实施国民待遇原则，取消审批制，实行注册制。政府依法干预，实现市场监管高效、合理。改革商事仲裁和劳动仲裁制度，建立多元化的企业纠纷解决机制，完善公司律师制度和总法律顾问制度，探索巡回法庭与专业法庭制度，降低企业纠纷解决成本。

2.建立以自由、平等、效率为核心价值的市场环境。降低准入门槛，保障企业平等参与。消除市场主体歧视，建设公平竞争环境。推进保障民生的基本制度改革，改变人才培养模式，促进人才自由流动。提升基础设施服务水平，降低获取资源的成本。建设信息质量高、服务便利的基础信息平台。

3.建立以开放、效率、包容为核心价值的国际化营商环境。禁止权力寻租，保护产权，营造适于企业经营发展的外部环境。加强投资目录建设，依法限制政府权力，释放市场活力，促进企业的转型升级，提升企业的国际化水平。自贸区建设以政府“负面清单”制度建设为核心，激活市场，加强与国际社会接轨。

4.建立以效率、廉洁、有序为核心价值的商务政务环境。倡导法治政府与服务型政府理念，尊重市场规律，发挥市场在资源配置中的基础性作用以及政府弥补市场失灵的作用。科学制定政策、加强依法行政、强化执行主体素质和执行资源等因素，强化地方政府执行力。将政府行政管理体制改革工作放在突出位置，通过实现审批“瘦身”等体制改革强化地方政府执行力。构建“事先防范-事中管控-事后惩戒”这一防治商业贿赂的全程监控体系。

参考文献：

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5.世界银行集团.营商环境报告（2016年）［DB/OL］.http：//chinese.doingbusiness. org/rankings，2016-1-23

6.石岩.商务部回应世行营商环境报告：与中国现实严重不符［DB/OL］.http：// www.chinanews.com/gn，2013-5-9

基金项目：▲商务部十三五规划课题“建设法治化国际化营商环境研究”，项目编号：SWB001

中图分类号：◆D927

文献标识码：A