论我国旅游警察制度的构建

高 贺（中国人民公安大学，北京 100038）



论我国旅游警察制度的构建

高 贺（中国人民公安大学，北京 100038）

摘 要：在简要梳理当前我国旅游业发展现状的基础上，提出建立旅游警察是维护旅游市场秩序、保障旅游治安环境、提供优质高效服务的根本途径。借鉴国外旅游警察制度实践经验，参考我国特殊行业专门警种设置，结合我国旅游业的基本特点和发展趋势，尝试对我国旅游警察制度的构建提出设想，并在机构设置、基本职责、工作方式等方面提出具体建议。建立旅游警察制度是我国公安执法正规化的全新探索，对提高执法效率，保障游客权益，实现我国旅游业可持续发展具有重要意义。

关键词：旅游警察；旅游秩序；执法权

改革开放以来，随着公民消费观念的变化、公民可支配收入增多、地方政府政策扶持以及立体交通体系构建等因素的影响，我国旅游业已逐渐成为我国国民经济的支柱产业和重要增长点。据国家旅游局数据中心发布的《中国旅游业统计公报》统计，2005年至2014年，我国国内接待游客由12.12亿人次增长到36.11亿人次，年平均增长率达12.9%。但是，旅游业在快速发展的过程中，对于安全环境和优质服务的要求也更加迫切。当前，我国旅游业依然存在市场秩序混乱、旅游业标准化水平较低、执法不当和失位现象严重等问题，而作为多行业、多领域、多职能部门共同参与的旅游产业管理更显复杂和重要。因此，有必要建立一支正规化、专业化的旅游警察队伍，以统一旅游执法职能，整合旅游执法资源，简化旅游执法程序，促进我国旅游业良性发展。

一、我国建立旅游警察制度的必要性

旅游业涵盖游览、交通、饮食、住宿、购物和娱乐六大环节，涉及工商、交通、物价、质检、卫生等多个行政职能部门。规范旅游市场秩序，提高旅游执法效率，维护旅游治安环境，需要以一套系统的、高效的综合执法和管理体制为保障，而旅游警察制度的建立正是解决这一难题的根本途径。

（一）建立旅游警察制度，是规范旅游市场秩序，提高服务水平的需要

2014年8月，国务院发布《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》，提出到2020年，城乡居民年人均出游4.5次，境内旅游总消费额达到5.5万亿元，旅游业增加值占国内生产总值的比重超过5%。此外，还明确要求创新发展理念，加快转变发展方式，满足多样化、多层次的旅游消费需求，在规范景区管理、保障旅游安全、完善旅游交通服务、加强市场诚信建设等方面加大监管力度。旅游配套设施的完善、立体交通体系的建立与旅游服务水平的提高，将进一步激发公民的旅游热情，推动我国旅游业的整体发展。但是，旅游业在快速发展的同时，也日益出现诸多问题。扰乱旅游市场秩序的违法犯罪案件频发，旅游业服务质量不高与游客不断提升的需求层次之间的矛盾日益突出，旅游业乱象备受公民诟病，制约着旅游业的良性发展。在此状况下，迫切需要成立一支旅游警察队伍，以全面加强旅游市场监管，维护旅游市场秩序，为游客提供更加优质高效的服务。

（二）建立旅游警察制度，是统一旅游执法权，整合旅游执法资源的需要

当前我国旅游行业中出现的诸多乱象和问题，根本原因是各行政职能部门监管不力和监管失位。涉及旅游业的职能部门众多，当出现问题，看似有多个部门在监管，但是因为职能交叉和重叠，往往导致问题无法及时有效解决。当游客发现问题寻求解决，有关部门可能会出现推诿现象，以逃避监管责任。2015年十一黄金周期间，青岛“天价虾”事件遭到曝光后，引起全国热议。在此次事件中，当游客认为“善德活海鲜烧烤店”存在欺诈行为，误导游客高价消费，打电话报警，当警察来了却说是价格纠纷，警方没有执法权，应该找物价部门，而物价部门却说时间太晚管不了，需要等到第二天才可以处理。当双方矛盾进一步激化之后，游客再次报案，警方才将双方带到派出所接受处理，最终结果是游客向烧烤店老板赔偿800元和2000元的餐费，此次事件才告一段落。虽然事后青岛市旅游局、工商局、物价局、公安局联合发布《关于进一步治理规范旅游市场秩序的通告》，明确此次事件中各职能部门应当承担的监管责任，并作出相应处罚，但是，如此恶劣的事件已经不是首次发生，也不会因为处罚而消失。消除旅游业乱象的根本途径，就是建立旅游警察制度，将过去分散在旅游、交通、物价、工商、卫生、质检等多个职能部门的执法力量集中起来，统一行使执法权，集中使用执法资源。在旅游执法实践中，加大对欺客宰客、强买强卖、虚假宣传、非法经营、违规载客等涉旅游违法犯罪案件的打击和监管力度。在旅游警察的配合下，明确各部门行政职责，各司其职，各负其责，避免推诿和逃避责任现象的出现，有利于提高旅游监督执法效率，维护旅游消费者的合法权益。

（三）建立旅游警察制度，是履行警察基本职责，保障旅游治安环境的需要

我国旅游业的蓬勃发展给地方经济注入强劲动力，同时也威胁着治安环境的安全与稳定。当前旅游业的繁荣发展背后隐藏着更加深层次的治安管理危机，旅游人数剧增造成群体集聚，将对治安环境带来不良影响。根据人民警察法第2条规定，人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。维护旅游秩序良好，依法处置涉旅违法犯罪，为游客提供安全的旅游治安环境自然也是人们警察的基本职责。建立旅游警察制度，可以在第一时间接受游客报警、咨询和救助，并根据游客提供的线索快速开展执法活动，增加执法的准确性和实效性，整治旅游市场秩序，充分发挥公安机关和人民警察在涉及“吃、住、行、游”等重点环节上的职能优势，统筹行使行政执法与刑事执法权限，与其他行政职能部门密切协同，开展联合执法，提高执法效率。同时，旅游警察还将在重大突发事件、反恐防暴、紧急救援等方面发挥重要作用，快速响应、快速处置，将危害后果降到最低。［1］

二、国外旅游警察制度概述及启示

当前，随着全球经济一体化的深入开展，旅游业成为全球经济快速增长的重要支柱产业。各国政府为应对在旅游市场中出现的违法违规现象，努力为游客提供更加优质的服务，创造更加安全稳定的旅游治安环境，陆续建立起适应本国旅游业发展的旅游警察制度。目前，世界上已经有多个国家建立起较为完善的旅游警察制度，如泰国、马来西亚、韩国、埃及、俄罗斯、阿根廷等国家。

（一）国外旅游警察机构的设置

综合世界各国建立旅游警察的基本情况来看，旅游警察一般隶属于国家最高警察机关，或者与国家旅游职能机构进行交叉管理。1929年，希腊开始设立旅游警察，是较早成立旅游警察制度的欧洲国家，旅游警察规模占希腊全部警察力量的15%。目前希腊全国共有14个旅游警察局，其中大部分旅游警察局全年运营，其他一部分只在旅游旺季工作。而在没有旅游警察局的地方，当地的警察局则履行旅游警察局的职能。［2］泰国早在1976年便开始设立旅游警察，经过多年的发展与完善，泰国旅游警察制度已较为完善与健全。1992年，泰国成立“国家旅游警察中心”，隶属于国家警察总署，由8个科室和2个特别行动队组成。［3］2014年，俄罗斯在莫斯科警察局第一行动组的基础上建立旅游警察部，包括社会招聘人员和原工作人员在内共184人，隶属于内务部管辖。而在韩国，其旅游警察被诠释为“观光警察”，首批“观光警察”由韩国文化体育观光部和韩国警察厅联合从现有的韩国警员中进行挑选和选拔。

（二）国外旅游警察的基本职能

各国旅游警察的基本职能主要包括维护旅游景区良好治安环境、打击扰乱旅游秩序的违法违规行为、保障游客的人身和财产安全以及为游客提供咨询、协助工作等便利服务等。在埃及，由于治安状况不佳，所以当地旅游警察的主要职能就是保护游客的人身安全，防止极端分子针对游客实施绑架、抢劫等犯罪。此外，埃及旅游警察的另一项主要职能就是保护文物不受损害，避免盗窃、毁坏文物犯罪的发生。在俄罗斯，莫斯科旅游警察的主要职能是保证首都游客和本地居民的安全，帮助有困难的游客，处理涉旅事故和矛盾，提供旅游相关信息和应急救援服务，必要时还要协助刑事案件的侦破。莫斯科旅游警察会在景区、购物中心、开放广场等外国游客聚集地进行巡逻执勤，以便时刻保障游客安全和提供服务。

韩国“观光警察”适应当地旅游业的发展模式，考虑来首尔旅游的游客以购物为主，“观光警察”被派往明洞、仁寺洞、东大门等著名购物区执勤，维护购物区良好秩序，向游客提供咨询服务，同时还会接受游客在购物时遇到的服务态度恶劣和退换货等投诉。泰国旅游警察有一个专门的呼叫电话1155，其口号是“记住一个号码，游遍全泰国”，为游客提供24小时服务。此外，马来西亚的旅游警察除在人流密集的旅游景区站岗执勤外，还会在涉外宾馆内部进行巡逻和保护，并与酒店安保人员保持密切联系，提升旅游安全度。

（三）国外旅游警察的工作方式

各国旅游警察除遵循常规警察在执法过程中的方式方法外，还会根据当地旅游发展实际，采取更加符合旅游业特点的方式来开展安保和服务工作，以提高执法效率。根据当地治安情况，埃及旅游警察除了在景区周围进行武装执勤和巡逻外，还配备快艇和橡皮筏在河段进行巡视，以有效保护周边的旅游景区和历史古迹。在希腊，当地旅游警察部门和酒店业商会展开合作，在雅典市中心成立“旅游警察帮助游客办公室”，旨在警察和游客之间搭建沟通平台，针对游客所需和所求，提供有效的服务和建议，并可以进行综合业务的办理，如补办证件、特殊申请等。2015年10月，希腊旅游警察建立“电动自行车小分队”，在景区内为游客提供更加便捷和高效的服务。世界各国对于旅游警察在警用标识方面都有共识。韩国“观光警察”统一佩戴贝雷帽，并在胸前佩戴中、日、英3种语言的名签。俄罗斯旅游警察着蓝色警察制服，胸前有旅游警察特有的胸牌，并佩戴印有旅游警察英文字样的袖章。埃及常规警察着深黄色警服，而旅游警察穿着更加醒目的白色警服。除工作能力要求外，各国旅游警察在语言水平上都有较高要求，韩国“观光警察”要求掌握中、日、英等多国语言，以便与外国游客进行有效的沟通。此外，还会在社交礼仪和交流准则方面进行专项培训，注重旅游警察的交流沟通能力，保持良好仪容仪表，维护城市形象。

三、我国旅游警察制度的构建

（一）我国建立旅游警察制度的实践探索

2015年10月10日，报海南省公安厅批复，经三亚市委、市政府研究决定，正式批准三亚市公安局设立旅游警察支队，力求从根本上整治当前三亚旅游市场中存在的顽疾，打击侵害游客权益的违法犯罪，保障旅游治安环境平稳有序。继三亚成立旅游警察支队之后，广西桂林也宣布将增设桂林市公安局旅游警察支队，全面加强市场监管，开展突出问题专项整治。据新华社2015年10月25日报道，云南省委书记李纪恒、省长陈豪在北京表示将加快组建云南省旅游警察总队、州市旅游警察支队，用壮士断腕的决心整顿云南旅游市场秩序，树云南旅游良好形象，接受社会监督。［4］

在三亚成立旅游警察支队之前，虽然我国尚未建立起系统的旅游警察制度，但是地方公安机关多年之前便已经开始积极探索关于“旅游警察”制度的构建：早在2009年，浙江省杭州市公安局西湖风景名胜区分局就已经提出打造杭城“首善之区”、打响“旅游警察”品牌、构筑“平安和谐景区”的三大工作目标。［5］西湖分局要求民警除具备扎实的业务素质之外，还要在警容风貌、礼仪规范、语言交流等方面进行专门培训。［6］江西省婺源县作为“全国旅游百强县”，每年吸引超过600万游客前来旅游参观。婺源县公安局围绕案件应急处置、开展便民利民服务、树立警察良好形象等主要工作目标，积极创新警务工作模式，倡导以“来得顺心、玩得开心、住得安心、走得舒心”为主要内容的服务理念，严厉打击扰乱旅游秩序的行为，及时化解各类旅游纠纷，为游客提供优质便利的服务。山东省泰安市公安局围绕泰山旅游，打造“泰山旅游警察”品牌，在道路交通管理、景区治安秩序、综合服务水平等方面加大监管力度，联合工商行政管理部门，开展专项整治行动，打击扰乱旅游秩序的行为。随着我国旅游业的快速发展，各地方公安机关适应本地区旅游业发展特点，在旅游执法过程中创新工作方式方法，努力在体制机制和职能设置上做出尝试，为旅游警察制度的系统构建积累宝贵的实践经验。

（二）构建旅游警察制度的基本设想

1.机构设置。在我国现有警察体系中，针对特殊行业设有从事警务活动的专门警察，包括铁路警察、民航警察、森林警察、交通航运警察和海关缉私警察。这5大类特种警察的机构设置如下：铁路警察受公安部和中国铁路总公司的双重领导，民航警察受公安部和中国民航局的双重领导，森林警察受公安部和国家林业局的双重领导，交通航运警察受公安部和交通运输部的双重领导，海关缉私警察受公安部和海关总署的双重领导。［7］以铁路警察为例，现铁路公安局由原铁道部公安局改建成立。2013 年3月，《国务院机构改革和职能转变方案》通过，撤销中华人民共和国铁道部，成立国家铁路局和中国铁路总公司，原铁道部公安局更名为铁路公安局。铁路公安机关接受公安部和中国铁路总公司的双重领导，党政工作由中国铁路总公司领导，公安业务工作由公安部领导。铁路公安局在公安部内设为第10局，同时又是中国铁路总公司的职能部门。实行分级管理，由中国铁路总公司铁路公安局领导全国18个铁路公安局、下辖各铁路公安处及车站派出所。铁路警察是我国警种双重管理的典型代表，是我国公安机关适应特殊行业警务工作特点所采取的重要举措。

根据我国行政体制机构设置的基本原则，参考我国专门警种运行体系，旅游警察机构应设置在国家旅游部门，同时纳入公安队伍序列，接受公安机关和国家旅游部门的双重领导。建立旅游警察制度是我国公安执法创新的尝试，应当着眼于公安工作的长远发展、适应旅游业的发展趋势以及建立旅游警察制度的科学性等，进行相关机构的设置。应首先在旅游热度高、旅游群体聚集、秩序维护诉求强烈的地区与城市建立旅游警察试点，在积累一定的实践经验，衡量在维护旅游市场秩序方面发挥的重要作用之后，逐步在其他旅游城市、乃至省区推广。

2.基本职责。三亚市公安局旅游警察支队成立之初，被赋予的主要职责包括：专职维护三亚市旅游市场秩序和旅游治安环境；负责办理社会影响重大、涉及侵害旅游活动参与者人身和财产安全的违法犯罪案件；联合旅游、工商、交通等职能部门开展旅游联合执法，严厉打击破坏旅游市场秩序的强买强卖、销售假冒伪劣商品、非法经营、诈骗、强迫交易、商业贿赂等违法犯罪案件，共同维护市场秩序；依法监督、检查、指导各旅游景区景点的内部安全保卫工作；接受游客的报警、求助，指导各派出所对辖区内的景区景点开展秩序维护、巡逻防范、服务游客等工作。［8］旅游警察基本职责的确定，应当参考我国其他专门警种的基本职责，借鉴国外旅游警察的实践经验，同时根据现有旅游警察的基本职能和主要任务，结合当前我国旅游业的发展特点和未来趋势，尝试提出我国旅游警察应当履行的基本职责：

安全保护。包括监管旅游景区安保工作，保障旅游治安环境安全稳定，保护游客人身和财产不受侵害，保卫旅游景区和历史古迹、文物不受损害，快速处置各类突发事件和重大灾害事故。

维护秩序。依法维护旅游市场良好秩序，打击扰乱旅游市场的违法犯罪行为，监管旅游从业者和相关产业的违法违规行为。

提供服务。接收游客报警，接受游客求助、咨询、投诉和举报，提供便民利民服务。

联合执法。与旅游、工商、交通、卫生、物价等职能部门开展联合执法，统一协调、加强沟通、相互配合。

3.工作方式。旅游警察在具体的执法实践中，应当紧紧围绕“游览、交通、饮食、住宿、购物、娱乐”等6大环节，在履行人民警察基本职责的基础上，加强与旅游、工商、交通、物价等职能部门的合作，开展联合执法，提高执法效率，保护游客权益，维护旅游秩序。针对旅游景区治安环境特点，提高景区巡逻频率，扩大巡逻执勤范围；加强对景区周边旅馆业、餐饮业、娱乐业的监管，开展打击“黄、赌、毒”专项整治行动；定期对宾馆饭店、娱乐场所以及历史古迹等重点防火单位实施消防检查，消除火灾隐患；保证景区交通秩序畅通，快速处置交通事故，防止景区交通堵塞。［9］与旅游部门联合，对景区内基本设施进行安全检查，完善景区内道路交通设施，加强对易燃易爆危险品的监管，同时加大对非法散发虚假广告、倒卖景区门票等违法行为的打击力度；与工商部门联合，打击欺客宰客、假冒伪劣、虚假宣传等违法行为，加强对景区周边相关产业的监管；与交通部门联合，加强对非法载客和非法营运的检查力度；与卫生部门联合，对卫生检查不合格、未办理卫生许可证的违法行为进行查处；与物价部门联合，打击报价不实、价格欺诈行为，避免“天价虾”事件的再次发生；与城管部门联合，清除景区周围违规摊点、沿街乞讨等行为。［10］旅游警察制度要充分发挥和利用公安机关在多领域内的执法优势，与各职能部门相互配合，使工作更有效、更及时。如图1所示。

图1 旅游警察工作方式示意图

（三）构建旅游警察制度需要解决的问题

当前，构建旅游警察制度，还需要解决两方面的问题：一是执法依据的法定化。当前，我国旅游警察制度尚处于前期探索阶段。虽然三亚市公安局成立旅游警察支队在具体执法实践上迈出了第一步，但是从宏观层面看，我国旅游警察在执法过程中，缺乏专门的法律法规予以支撑。在处理涉旅违法犯罪和纠纷时，只能依照旅游业的相关法律规定进行处置，如《中华人民共和国旅游法》《旅游行政处罚办法》《国家旅游局、公安部、工商总局关于治理规范旅游市场秩序的通知》《国家旅游局办公室关于进一步加强旅游安全工作的通知》等法律法规，这在一定程度上降低了执法精确性，也严重影响执法效率。二是权责的法定化。构建旅游警察制度，将行政执法权和刑事执法权统一，整合现有执法权限，简化执法程序，势必在各行政职能部门中突出公安机关的核心地位，增加公安机关在执法过程中的话语权。建立旅游警察，必然会涉及到交通、工商、旅游、物价等多个部门，权力和职责的法定化有利于旅游警察执法工作的有效开展。目前，旅游警察的基本职能都是现有职能部门的管辖范围，如非法营运应由交通部门管辖；散发虚假广告、倒卖景区门票应由旅游部门管辖；宰客欺客、强买强卖应由工商部门管辖。建立旅游警察的根本目的，在于将过去分散在多个职能部门的执法权通过立法形式确定上述职权归旅游警察集中行使，有利于提高执法效率。

旅游警察制度的构建，必须以人民警察的基本职责为基础，以维护旅游市场秩序、保障旅游治安环境、提供优质高效服务为目标，以公安机关与各行政职能部门“联勤联动”、开展联合执法为方式，才可以提高旅游执法效率，切实维护游客合法权益，树立人民警察新形象，促进我国旅游业的可持续发展。

参考文献：

［1］ 印伟.旅游犯罪的犯罪场分析与控制［J］.旅游学刊，2013，28（10）：107-113.

［2］ 参考消息.希腊旅游警察：文明的守护者［EB/OL］. ［2015-12-20］http://www.cankaoxiaoxi.com/ world/20151106/989057.shtml.

［3］ 王生安.国外的旅游警察［J］.人民公安，2008（19）：54-56.

［4］ 人民网.云南将率先在全省设立旅游警察［EB/OL］. ［2015-12-25］http://legal.people.com.cn/n/2015/1026/ c188502-27741268.html.

［5］ 中国警察网.杭州市公安局西湖风景名胜区分局加强队伍建设侧记［EB/OL］.［2015-12-25］http://www.cpd. com.cn/gb/newscenter/2009-11/06/content_1229638.htm.

［6］ 陈健.浅谈旅游警务的概念、特征与意义［J］.浙江警察学院学报，2011（5）：82-85.

［7］ 本书编写组.公安学基础教程［M］.北京：中国人民公安大学出版社，2012：220.

［8］ 新浪网.中国首支旅游警察队伍在三亚正式挂牌成立［EB/OL］.［2015-12-15］http://news.sina.com.cn/c/2015-10-10/doc-ifxirmqz9758776.shtml.

［9］ 董寅.创意警务下的旅游城市警力科学管理研究［J］.江西警察学院学报，2012（3）：57-60.

［10］ 刘聪超，方旭红.基于“犯罪场”理论的旅游犯罪预防体系构建研究［J］.河北旅游职业学院学报，2013，18 （4）：46-50.

责任编辑：安国江

The Construction of the System of Tourist Police in China

GAO He
（People's Public Security University of China ， Beijing 100038， China）

Abstract:Based on briefly describing the current status of the development of China's tourism industry， this paper proposes that the establishment of tourist police is the solution to maintaining the tourism market order， to protecting the security environment of tourism and to providing high-quality and efficient service. By learning the experience of foreign tourist police systems， taking China's practice in establishing other specialized police units as a reference and combining the basic characteristics and development trend of China's tourism industry， the author puts forward tentative ideas on setting up the system of tourist police in China， including some specific suggestions on institutional settings，basic duties and working methods. The establishment of tourist police system is a new exploration into the normalized law enforcement of police， with great significance in improving the efficiency of law enforcement to protect the rights of tourists and achieve sustainable development of tourism..

Key words:tourist police； order of tourism； law enforcement power

［中图分类号：D693.65

文献标识码：A

文章编号：1671-5195（2016）03-0023-06］

DOI:10.13310/j.cnki.gzjy.2016.03.003

收稿日期：2016-01-26

作者简介：高 贺（1989- ），女，河南永城人，中国人民公安大学犯罪学院硕士研究生。