构建跨部门跨行业综合行政执法体制的探索

李安湘 季民

关键词：综合执法 跨行业 跨部门

2015年3月，中央编办下发关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见，确定滕州市为试点城市之一。为做好试点工作，枣庄市编办专门组成改革试点调研组，认真研究探索滕州市试点方案，积极创新和实施推进相关改革工作。

一、有关综合行政执法实践情况

市县跨部门综合执法情况。2003年12月，省政府下发《关于在枣庄市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》。2004年，市、区（市）据此组建了城市管理行政执法局，随后，枣庄市政府制订《枣庄市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》，全面实行城市管理领域跨部门综合执法。2014年，县级整合工商局、质监局设立了市场监管局，实行部分市场监管领域综合执法。2015年3月，中编办确定滕州市为综合行政执法体制改革试点城市，省编办于8月批复了《滕州市综合行政执法体制改革试点工作方案》。

市县专业领域综合执法情况。2010年改革，市、区（市）统一组建文化市场综合执法机构，2014年改革，市、区（市）统一组建了农业综合执法机构，均实行专业领域综合执法。

镇域综合执法情况。2013年12月，为深化滕州市滨湖镇行政管理体制改革试点工作，设立了滕州市滨湖镇综合执法办公室，根据授权或委托开展镇域综合执法试点工作；目前，全市其他乡镇尚未单独设立综合执法机构。2015年9月，市编办向市编委建议在镇（街）推进综合行政执法体制改革工作。

存在的主要问题。据统计，目前市级共有事业执法机构37个、编制603名、人员556人；各区（市）共有事业执法机构143个、编制2395名、人员2895人（含编外583人），区（市）事业执法机构在编人员与同级党政机关公务员数量比为7：10；全市在镇域执法在编人员近2100人，其中乡镇在编人员占三分之一左右，每乡镇平均33人。另外，据市法制办统计，2014年全市共受理审查行政复议案件315件，办理行政应诉案件208件，参与房屋征收补偿安置、土地权属纠纷等协调会议130余次，处理各类涉法纠纷386起。

虽然通过多年改革和实施综合执法、相对集中行使行政处罚权在遏制执法队伍无序膨胀、规范执法行为、完善执法规章制度等方面取得了积极成效，但从现有执法机构队伍数量上分析得出，基层行政执法一些领域仍存在执法队伍过多，有的部门有多支执法队伍实行多头执法，不少部门普遍存在交叉执法和重复执法，执法工作中存在着“看得见的管不了、管得了的看不见、应该管的不想管”等突出问题，主要因素有：

一是多数部门执法机构队伍不规范，人员身份情况复杂。比如：在名称上，有的叫大队、站、所、中心，有的叫局（分局）、科、室等；在身份上，有的是公务员、参公人员、事业管理人员和专业技术人员，有的是劳务派遣、工人、临时人员等；在人员编制上，有的使用行政编制、参公事业编制、事业编制，有的没有编制；在财政经费形式上，有的是全额，有的是差额或经费自理；在执法资格上，有的是持证执法，有的是协助执法等。

二是市区执法事权不明确，执法主体不统一。多数法律法规界定的执法事权为县级以上政府部门，分级职责不明确，比如：省市级政府部门应主要负责标准制订、指导协调及跨区域重大案件查处等，县级政府应落实属地管理责任，强化执法职责和执行能力。特别是市、区（市）两级政府部门的执法机构都有执法权，由于市区执法事权不明确，执法范围、形式不一，随意性大，重复执法时有发生。另外，县域综合行政执法权集中后，部门的监督、监察职责界定也很难明确。有的部门内设机构、事业机构都有检查、监察、处罚等执法职责，有的是行政机关委托事业单位或其他组织执法，多数部门行业领域也未实行综合执法。

三是执法机构队伍社会形象亟需提升。近年来，各级政府在简政放权、改善公共服务水平等方面的社会满意度逐年提升，但执法机构队伍仍然是社会关注焦点。从有关部门开展的年度行风政风评议和社会满意度调查情况看，多数执法机构的评议和调查连年倒数，社会影响较大。

二、综合行政执法体制改革试点情况

全省综合行政执法体制改革座谈会后，编制部门联合有关执法部门组成专题改革工作组先后对滕州市28个执法部门（单位）和部分镇街进行调研。全面了解滕州市行政执法基本情况、存在问题、意见建议等。又赴常熟、嘉善等地考察，学习借鉴青岛西海岸新区、胶州市一些好的做法。在此基础上，多次到省编办沟通汇报，不断完善方案。《方案》还先后征求枣庄市和滕州市两级党委、政府主要负责人、分管负责人的意见。2015年7月，枣庄市编委向省编办呈报了《滕州市综合行政执法体制改革试点工作方案》，8月底，省编办批复了该方案。2016年1月，滕州市委、市政府召开综合行政执法体制改革试点动员大会，印发了《滕州市综合行政执法体制改革试点实施意见》，配备了综合行政执法局领导班子，着手开始人员编制划转工作，试点改革工作启动运行。

（一）综合行政执法领域范围

1、跨部门综合行政执法。《方案》明确在市城市管理局、市城市管理行政执法大队集中行使的5个领域基础上，将城乡规划、住房建设、国土资源、建筑业、人防、防震减灾、民政、文广新、旅游服务业、商务、粮食流通等11个领域的全部或部分行政执法权纳入综合执法。

2、专业领域综合行政执法。考虑到部门、行业和专业领域特点，《方案》明确保留了部分专业性强、技术支撑要求高的专业领域行政执法，分别是：市场监管执法、环境保护执法、安全生产执法、卫生计生执法、交通运输执法、农业执法，这些领域。

3、其他行政执法。《方案》明确对于暂未纳入市级跨部门综合行政执法、专业领域综合行政执法的部门，如社会保障、食品药品、水利渔业等，将其承担的行政执法权统一调整，归并到一个部门内设机构或执法机构，实现部门内部行政执法权集中，避免部门内部执法权分散、多头执法、重复执法。

（二）整合执法机构编制资源

《方案》明确将城市管理局的职责并入市综合行政执法局。整合市城市管理局、市城市管理行政执法大队及国土资源、人防、文化市场、旅游、粮食流通等执法职责和机构，组建滕州市综合行政执法局，为市政府直属行政执法机构。市综合行政执法局下设执法大队，内设22个执法中队派驻镇（街）和经济开发区开展综合执法，1个直属中队负责重大执法任务和跨镇（街）执法活动等。按照“编随事调、人随编走”原则，将人员编制相应划入市综合行政执法局及执法大队。

（三）推动执法重心下移

滕州市综合行政执法局向各镇（街）和经济开发区派驻执法中队。派驻执法中队实行双重管理体制，日常管理以镇（街）和经济开发区为主。各镇（街）和经济开发区设立综合行政执法办公室，与派驻执法中队联合办公。综合行政执法办公室做好执法信息事前预警、发现上报以及执法联络配合等工作，组织协调辖区内综合执法、市场监管、环境保护、公安等部门派驻执法机构及镇（街）、经济开发区工作力量开展联合执法。

推动执法重心下移既是中央和省里要求，也是下步工作推进的重点和难点。《方案》还提出了健全完善工作机制，进一步科学理顺政府职能部门与市级、镇街综合行政执法机构职责关系，加强事中事后监管，强化“监管和执法”长效措施。

三、下步对策建议

实行跨部门跨行业综合行政执法体制改革，是推进依法行政、建设法治政府的要求，政府实施事中事后监管的有效手段，直接关系到普通百姓的切身利益。对促进经济发展、规范市场秩序、加强城市治理、优化社会环境、保护公众利益等方面将产生积极的影响，既是政府部门实施社会管理和服务的体制性调整，也是由“人治”转向“法治”的机制性改变。

（一）继续推进政府“大部门”体制改革、事业单位分类和行政审批制度等改革，为开展综合行政执法打好基础

一是继续深化政府“大部门”体制改革。要通过考核、评估、督查、审计等形式推进“大部制”体制改革落实，巩固政府机构改革成果，防止“大部门”体制“虚化”，明合暗分，改革不到位。继续推进经济管理、市场监管、社会保障、公共服务等“大部门”体制改革，科学核定市县行政编制总量和工作部门限额，切实精兵简政，为开展综合行政执法梳理好机构编制资源，打好改革基础。

同时，按照中央关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的要求，为统筹改进城市管理工作，主动适应新型城镇化发展需要和人民群众生产生活的需要，进一步理顺综合执法与城市管理体制，建议城市管理局与综合行政执法局合署办公，列入政府工作部门，设立的综合执法大队为综合执法局附属机构，单独明确为执法专项编制，经费形式为财政拨款，人员工资标准按照省委办公厅、省政府办公厅《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》（鲁办发〔2015〕9号）执行。整合后，执法机构中的公务员、参照公务员其人员身份不变，新进人员参照《公务员法》规定实行凡进必考。

二是努力推进承担行政职能事业单位分类改革。坚持政事分开的原则，推动行使行政职能事业单位和具有执法职能事业单位的行政职能和执法职能剥离，交由行政机关或执法机构行使，为整合执法机构创造条件。

三是不断完善行政审批制度改革。要适时动态调整市县政府行政审批目录清单、权力清单和责任清单。探索制订执法权力目录清单和公共服务事项清单等，为综合执法机构提供执法职责依据。

（二）建立部门间协调配合工作机制，为开展综合行政执法提供机制保障

一是建立市县政府综合行政执法联席会议制度。试点城市要建立以市县分管领导为组长，相关部门主要负责人为成员的综合行政执法联席会议制度，协调区域内综合行政执法工作，研究解决综合行政执法过程中出现的新情况、新问题。综合行政执法联席会议要加强协同执法机制，实现跨部门综合执法、专业领域执法和其他行政执法力量机动调剂、优势互补，形成全市执法一盘棋格局。可采取由分管市县长兼任综合执法机构党委书记，加强对涉及综合行政执法部门的统一领导，县级综合执法局局长可高配副县级。

二是坚持服务为先的原则，建立综合执法服务平台。综合执法要体现出不仅仅是依法治国的需要，更重要的是为人民群众提供公共服务，也要提升并改变综合行政执法机构队伍的形象。建议参照公安机关110服务平台模式，整合县域执法部门的举报电话、公共服务平台等资源实行网上运行，在县级政府建立综合执法和公共服务110或111平台，统一受理区域内所有违法和能力范围内的公共服务，全面梳理并公布综合执法和公共服务清单，加大宣传舆论，营造良好氛围。同时，派驻执法机构也可参照公安派出所、警务室的设置模式，推动执法力量下沉。

三是建立部门联动协作机制。为指导好市县政府有效开展综合执法工作，省级政府各行业主管部门要根据部门行业管理特点，把握好行政决策、执行执法和监管服务的关系，制订全省年度行政综合执法检查建议方案，确保行业法律法规在市县层面有效实施。在具体执法活动中，综合行政执法机构在执法活动中发现有重大治安、安全隐患的，应当及时通报相关业务主管部门，或者向政府报告并提出相应对策建议。对于执法工作中发现的重大案件线索，综合行政执法机构可会同相关业务主管部门召开专题会议，研究案情，商讨对策，联合执法。

四是建立基层执法联动制度。乡镇统一设立综合行政执法办公室，作为执法平台，承担乡镇区域内各类执法活动的综合协调、依法查处和管理服务等职责。按照“资源共享、就近支援、协同应对、求同存异”的原则，统筹组织领导，整合执法资源，完善运行机制，耦合监管盲区，协调解决执法难点，组织联合执法和协同执法行动。

（三）各级党委、政府及各有关部门要高度重视综合行政执法，为开展综合行政执法营造良好环境

一是加快综合行政执法立法进程，提供法律法规政策保障。在试点成功基础上，省政府授权市县乡三级开展综合行政和分别集中行政处罚权，进一步界定各级政府执法事权目录，研究拟订地方政府综合执法管理条例。通过立法等形式，明确综合行政执法主体、执法目录权限，执法服装、装备、经费，人员队伍及执法资格等规定标准，保证综合行政执法工作依法执法，为开展综合行政执法提供法律法规保障。

二是省政府将综合执法试点改革工作纳入财政预算，提供改革资金保障。综合执法改革工作涉及部门点多量大，情况复杂。建议参照乡镇行政管理体制改革试点经验，省政府纳入财政预算，列出专项改革资金，省编办等部门按照机构编制评估的做法，采取社情民意调查、组织上级业务部门评议等方式，对改革力度大、经验可复制、群众满意度高的试点城市予以资金奖励。