黄南州公共服务相关法律问题调研报告

王奕

[摘要]目前，国内针对公共服务问题的研究大都从公共管理或者政府建设等方面开展，从法律视角出发并且针对民族地区所进行的研究仍是空白。笔者认为，法律是公共服务体系平稳运行的保障，而民族地区的公共服务法律体系建设现状堪忧。本文以青海省黄南州为例，从公共教育、公共卫生、政府责任方面分析民族地区公共服务法律体系存在的问题，并针对民族地区的公共服务法律体系发展提出相应的建议。

[关键词]公共服务；教育；社会保障；法律

[中图分类号]D920.4 [文献标识码]A [文章编号]1671-5918（2016）08-0070-02

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2016.08.032[本刊网址]http：//www.hbxb.net

黄南藏族自治州位于青海省东南部，黄南州常住人口中，汉族人口为15617人，占6.08%；各少数民族人口为241099人，占93.92%。选择黄南州作为青海民族地区的调研地点，有其典型性，根据笔者调研情况总结出以下几点问题：

一、相关立法滞后

黄南州常住人口为256716人，其中贫困人口高达7.19万人次，近全州人口的三分之一，但在调研过程中发现，关于社会保障方面的立法仍是空白，尤其事关农牧民切身利益的医疗等方面的相关立法缺失。社会保障主要包括社会保险、社会救济和社会福利三个方面，黄南州目前关于社会保障依据的法律目前全部来自国务院文件或青海省颁布实施的办法、条例等。如：《社会保险费征缴暂行条例》（国务院令第259号）《青海省实施<工伤保险条例>办法》、青海省贯彻《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》的实施办法（青政[1998]78号）；在这些文件中更有1998年、2004年颁布实施的法律法规，陈旧的立法显然不能同当前的社会发展相适应。并且，在诸多依据的法律文件中，大都注重城镇人口的生活保障，而占州人口大多数的农牧民的生活保障鲜有法律依据，导致农牧民在遇到相关问题时，得不到相应的法律救助，无法可依。

二、相关法律实施效果差

以农村合作医疗为例，在调研的几个村子中发现，农村合作医疗是一种强制性规定，每家每户只要符合参保标准，必须参加农村合作医疗，而且参保标准统一按照国家相关法律实施，所有的村民实施标准相同。根据对村干部了解情况，村干部反映，州政府在农民参加农村合作医疗保险问题上明确规定，无论采取何种办法必须将本村参保覆盖率达到98%以上。这就导致这样一种自愿参加的合作医疗模式由于和政绩挂钩成为一种强制模式。并且，该地区由于经济发展相对落后，贫困人口较多，如果按照国家统一标准实施参保，对于很多村户来说是一种负担。

三、相关法律针对性差

在黄南州调研过程中发现，仅有与教育相关的法规条例为《黄南藏族自治州自治条例》中第六章中关于自治州教育科学文化卫生体育事业的相关规定。例如：第六章第四十九条自治州的自治机关根据国家的教育方针，依照法律规定，制定本州的教育规划，决定各级各类学校的设置、学制、办学形式以及教学内容、教学用语和招生办法。本条例中虽规定不同民族地区的教育应区分对待，但规定过于笼统，没有制定具体的实施细则。据调研了解到，本地区有很多民间办学，根据不同民族、宗教信仰开设的办学机构。该地区为民族聚居地区，少数民族杂居，不同民族的文化、宗教信仰等因素直接影响该地区的教育状况，如不尊重不同民族之间的文化，针对不同民族的习惯、信仰发展教育事业，势必引发由于文化差异带来的社会动荡。

四、政府怠于履行职责

在调研过程中发现，政府在执行公共服务的相关法律制度的过程中，出现了怠于履行职责的现象，主要表现为怠于履行提供公共服务的基本职责。有效提供公共服务是政府的主要职责。在目前国家鼓励政府购买公共服务的政策下，地方政府虽然在某些领域实施了这样一种模式，但有些政府在公共服务的某些领域还权于社会和市场的过程当中，并没有积极地履行其职责，而是以政府转型的名义，将原本属于政府的公共服务以市场化的方式，简单地将政府管理的公共事业推向了市场，或者放任自流，不管不顾。在基本公共服务的相关领域，包括就业、教育、医疗、社会保障等方面，政府怠于履行职责，造成有些地方政府变为“收费政府”、“吃饭财政”。

调研中发现的问题虽有其典型性，在青海民族地区，多民族分布较广，公共服务涉及的领域也较为广泛，针对一个地区的调查研究可能不具有较强的代表性，但具体发现的问题还是有其一定的研究价值。因此，针对上述发现的问题，特提出以下建议：

（一）完善公共服务相关立法

法律是社会主义各项事业平稳运行的保障。因此，各级地方政府也应积极响应，根据本地区的实际情况，综合经济、文化、政治、宗教等多方面因素，尤其，民族地区涉及少数民族同胞的利益，涉及宗教文化信仰的差异等因素，制定出适应本地区的相关法律。首先，转变立法理念。在民族地区民族法、习惯法较盛行，立法机构应充分考虑本地区的民族法、习惯法，取其精华，去其糟粕，出台鼓励、激励社会力量举办社会福利事业的法规政策。其次，提高立法层次；以当地经济发展为基础，出台层次较高，涵盖面较广的立法，在基本公共服务所涉及的几个重要方面着重强调，以确保立法目的实现。最后，及时更正陈旧法律法规；对于陈旧的法律法规应及时查正，出台适应当前形势，适应经济发展水平和社会安定的法律法规。

（二）增强立法可操作性

民族地区立法的可操作性更为重要。首先，西部民族地区从经济发展状况、人文环境差异等方面，都与东部地区有很大不同，经济发展较为落后，民族差异较大，加之宗教信仰等因素。其次，国家在考虑西部民族地区的实际情况之后，会赋予民族地区政府更大的立法权，以及一定的变通规定，在一定程度上体现国家对于民族地区的立法支持。因此，民族地区立法应权衡地区利益和国家利益的统一，不仅注重本地区立法的可操作性，更要注重国家法在民族地区的贯彻，否则国家赋予的立法权和变通权将失去意义。最后，注重立法队伍的建设，提高立法人员素质；这种提法更多学者注重在执法方面提出，但考虑到西部地区人才短缺，法制建设相对落后，在立法方面应同样注重这一因素。

（三）明确政府公共服务方面的职责

在涉及到民族地区社会稳定、公共安全等方面的问题，政府仍需独当一面。在我国法治建设逐步完善的基础上，公共服务的法治化进程就要求政府以“有限”的身份过渡，其行为必须得到规范。有所为，要求政府必须履行公共服务中的基本职责；有所不为，则要求政府通过引入市场竞争机制提高政府的服务效能。虽为有限政府，但要做到合理范围内的有限，而不是在有所不为的范围内放任不管。尤其在政府服务的领域中在提供基础设施、建立公平的公共服务体制、搭建公共服务管理的制度框架等方面要做到扎实有效。此外，建立公共服务绩效制度，将公共服务水平同政府绩效评估挂钩。如：2011年湖南省政府实行的《湖南省政府服务规定》中，就对政府公共服务的绩效评估作出了明确的规定，规定指出，各级纪检检查系统将督促和配合政府有关部门积极探索建立关于政府绩效的评估体系。

（四）科学推进公共服务均等化

公共服务的普遍平等享有，是每个社会成员都应享受的国家福利。民族地区的公共服务非均等化主要体现在：首先，民族地区公共服务水平不仅低于全国平均水平，更低于东部发达地区，这主要受限于民族地区的自然条件和经济发展水平。从自然条件来看，民族地区多属西部偏远地区，气候恶劣，交通不便，带来的问题就是公共服务供给成本的增加，以及政府无法以较为平稳的方式推进公共服务的发展。从经济发展水平来说，目前民族地区的公共服务供给财力主要来自税收，而民族地区经济发展水平普遍较为落后，地方财政吃紧，虽有国家政策扶持，但仍很难满足贫困地区公共服务发展的需求。其次，城镇居民和农牧民之间享受公共服务存在较大差距，尤以基本教育和基本医疗最为突出，城镇居民所享受的基本公共服务要比农村居民多得多。此外，民族地区政府在公共服务的供给上多注重“物质”的供给，如教学楼的建设、医疗办公楼等硬件设施的建设，而忽略教学质量、师资队伍的建设。因此，在推进公共服务均等化过程中，政府应注重科学化推进，首先从法律制度上规范化、细致化；随后注重人的能力的提升，结合当地社会力量，从而提升供给的质量；与此同时，维护民族地区的团结和稳定。只有再这样一种循序渐进的推进中，民族地区公共服务的均等化才能得到科学的实现。