让执法立于“光明”之下

■丨长安歌

让执法立于“光明”之下

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昆明交警网络直播执法邀请网友围观

当前，执法之难，难于取证，证据是整个“舆论”导向的关键。没有执法视音频记录，即便发生矛盾冲突时，法律准绳也无法判断是非。建立健全执法全流程记录机制，其实质就是强调执法应在“镜头”的见证下规范进行。

警察该如何执法？民众围观执法时采取的手机视频记录是合法还是违法的？这是今年上半年出现的几次涉警负面事件后，公众和执法者都在问的一个问题。两个多月前，公安部印发了《公安机关现场执法视音频记录工作规定》，近日，中共中央办公厅、国务院办公厅再次印发《关于深化公安执法规范化建设的意见》要求全面推行现场执法活动视音频记录制度。警察执法都要在“镜头下”，这一规定对执法规范化有何推进作用？对民众有什么影响？

这是继今年5月20日中央深改组第二十四次会议之后，公安执法规范化问题再次受到中央层面高度关注。

“执法不端”频频见诸媒体恐出“塔西陀陷阱”

前不久，兰州财经大学的两名男生，因拍摄警方执法而被强行带到兰州榆中县和平镇派出所，在拒绝交出所拍视频后，被民警用警棍殴打，“屁股被打开花”。此事件在网上传播开后，当晚榆中县公安局即通报认定网上反映情况属实，并对涉事民警先行采取禁闭措施，由县纪检监察部门介入调查。

同一时间在法律圈广为传播的另一事件也与不规范执法有关，广西律师吴良述到南宁市青秀区法院立案时，因拒绝法警强行检查随身物品而遭到殴打，衣服裤腿被撕烂……

6月20日深圳宝安执法事件中，偷拍视频中，一名身穿警服的男子一边开车，一边与车后座两名女子争吵。该名男子言辞激烈，并不时出现侮辱性词句。视频播出不久，深圳市公安局宝安分局发布通报称，视频中男子系该分局流塘派出所民警，因“执法不规范”，目前已被调查。

今年网络尘嚣四起的“雷洋案”也因“执法不端”成为了大家争议的焦点，一时间阴谋论等各种论调不停爆出，民众认为疑点重重，正是在于警方公布的资料不足以串联起其整个案件的逻辑，而真相如何，现场执法视频成为是否程序正义的最关键证据。

根据统计，近五六年仅媒体公开报道的各类公安机关及警员执法不规范事件便超过百起。

据北京师范大学中国刑法研究所副所长彭新林观察，现实中少数基层公安在查处治安案件时，不愿意耐心进行思想教育工作，动辄使用强制传唤手段，少数民警还存在滥用警械警具、对嫌疑人进行体罚虐待暴力殴打等现象。“从严格意义上说，这些都属于不规范执法。

这些媒体所报道出的案件，每一件都对政府及执法部门形象造成不同程度的破坏，尤其以雷洋案件矛盾最为突出，尽管此案的最新进展中后公安部通报了对涉案民警进行了审查，但都不由得让人担心“塔西陀陷阱”的出现。

“塔西佗陷阱”得名于古罗马时代的历史学家塔西佗。通俗地讲就是指当政府部门失去公信力时，无论说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事。

2014年3月，习近平到河南省兰考县指导党的群众路线教育实践活动。他在参加县委常委扩大会议时就引用“塔西佗陷阱”这样说道：“如果群众观点丢掉了，群众立场站歪了，群众路线走偏了，群众眼里就没有你，真的到了那一天，就会危及党的执政基础和执政地位。”他强调，党员干部要从严要求自己，保持好在群众中的形象和公信力。

“塔西佗陷阱”是当前党和政府执政中面临的一个突出问题，远的如之前的“街区制”改造，近的如不久前的“邢台洪灾”，都有体现。比如后者，在新闻出现的时候，网上甚至出现了认为当地政府是有意不通知疏散的假消息。这种“阴谋论”的说法，按理说是很容易就被揭穿的，但却依然在网络空间有市场。这充分体现出，由于过去部分行政人员的不当行为，不少民众对很多不利于政府的“新闻”是抱着“宁可信其有”的态度。这给政府的工作带来了很大的阻力。

时下正在遭遇的现实，为这一判断提供了微妙的例证。人们一次次目睹公权力部门游走在“陷阱”的边缘。先是山东东营市政府网站就山东滨源化学公司“8•31”着火事故的通报里，赫然出现一句“遇难者家属情绪稳定”，引发舆论轩然大波。余音未消时，南京警方发布“6•20”宝马车肇事案鉴定结果，称肇事司机案发时患“急性短暂性精神障碍”，更遭到了公众的普遍质疑。

再早先，各地发生的多起公共事件中，代表公权力的党政机关所发出的声音、作出的决策，常常不为公众接受，以致遭遇强烈反弹。在一些地方，“你说我不信”、“越说越不信”，甚至成为官民对立的突出表征。

此时重提“塔西佗陷阱”，就有特别的意义。并不是说，公众的习惯性误解就一定是对的，但相关方面至少需要付出一点特别的精力，来慢慢消弭这样的误解与隔阂。其实许多“习惯性误解”的肇因，恰恰来自另一方的习惯性思维，比如“官方”就意味着“舆论强势”、“权威”就意味着“高高在上”，“专业”就意味着“一言堂”。一些官员心中根深蒂固的这类想法，久而久之就形成了一种“习惯性话语”和“习惯性手势”。

而能够消除这种不信任感，公安部此次制定的这一规定体现出的，让权力在民众监督的“阳光下运行”的原则，就是破解“塔西佗陷阱”的钥匙之一。

漫画：让执法立于“光明”之下（丹尼斯/图）

规范执法程序 让执法习惯“镜头”存在

警察该怎么执法？这是今年上半年出现的几次涉警负面事件后，公众和执法者似乎都提出了同样的问题。这也是我们讨论公安执法规范化中不能回避的问题。一个不容忽视的事实是，当前正值社会转型期，矛盾多，处于执法一线的基层民警常常处于这些矛盾的前沿。由于警力不足、压力过大等原因，经常面对处理各种突发情况，这本身就是一种挑战。加上目前法律法规对执法过程规范化的规定相对笼统，执法不规范的现象就比较容易发生。

对普通老百姓而言，警察该怎么执法？这个问题的提出更多在于，我走在路上闲逛会不会被无故盘查、传唤；“深圳女孩被盘查事件”、“兰州警察打屁股事件”会不会发生在我身上，我配合警察执法，但又该如何保障自己的权益？

对于警察来说，似乎一样渴望得到明确的答案。我们怎么执法才是合理界限？面对暴力抗法，我们是否毫还击之力？如果一执法就被质疑滥用权力，我们还怎么执法?

从事执法工作的民警，他们的辛苦付出是常人无法想象的。一方面打击犯罪以身试险、冲在最前面，但另一方面，一旦面对负面事件，涉事警察被停职处分，甚至追究刑事责任几乎也成了一种常态。面对民众们的再三追问，他们内心不安,他们满腹委屈、他们无所适从。

一边是外界复杂环境带来的执法挑战，一边是人民群众的殷切期待，在全面依法治国大背景下，公安机关究竟该怎样执法？答案，又在哪里？

一句话，让警察权在阳光下运行，而且是以细化规则、全面监督的方式运行。

据统计，2008年以来，为严明纪律，树立公安机关良好形象公安执法规范化建设就被列入“三项建设”之一，制定了29万字的《公安机关执法细则》。

而数字印证了其成效：2009年与2003年相比，全国公安行政复议、行政诉讼案件的维持率上升了6.3和9.4个百分点，撤销率分别下降了9.7和4.7个百分点。

五年以后，公安部印发《公安机关深化执法规范化建设工作任务和阶段目标》，具体提出了43项新的工作任务。

2015年3月，公安部又印发了《关于贯彻党的十八届四中全会精神深化执法规范化建设全面建设法治公安的决定》。这些措施涵盖了案件证据收集、执法信息化建设、执法责任履行等公安执法工作的多个方面。

2016年5月，中央深改组审议通过《关于深化公安执法规范化建设的意见》。

2016年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化公安执法规范化建设的意见》

我们似乎从中找到了答案。归纳成八个字：严格，规范，公正，文明。其中，“规范”二字更是是重中之重。

《关于深化公安执法规范化建设的意见》要求建立健全执法全流程记录机制，全面推行现场执法活动视音频记录制度，有利于减少矛盾冲突，拉近与群众的关系。这既是公安部门作为纪律的程序要求，又是公安干警在网络舆情事件方面的自我保障。同时，让正义以民众看得见的方式实现结果程序公正，这是公安干警的责任。

其实执法之难，难于取证，证据是整个“舆论”导向的关键。没有执法视音频记录，即便发生矛盾冲突时，法律准绳也无法判断是非。然而群众处于弱势地位，公安执法者又无法证明自身清白，出于同情弱者的心理，人们的舆论就会习惯性的认为执法者有错，导致公信力受损。建立健全执法全流程记录机制，规范执法活动，约束了执法双方，判断孰是孰非一目了然，无可辩驳。试想，如果在此前的“雷洋案”中，全程都有视频的记录，整个执法过程都是在民众的监督下透明地进行，那么就不会在网上激起种种猜测，各种“阴谋论”也就不会有市场。这也是在公安机关的执法中，目前广泛引入执法仪的原因。这样，即使出现公务人员执法不当、甚至违法行政的情况，违法的公务人员将受到法律的制裁，但政府的公信力并不会因此而被殃及。

另一方面，透明行政对于执法人员本身也是一种保护。面对当前各种治安事态多发的现状，基层公务人员经常要面临复杂的行政环境，比如在邢台洪灾中当地基层政府面临的数十年一遇的大雨和随之而来的洪水。如果他们的行政行为都能有所记录，那么，每个人要承担的责任也就十分清楚，不会存在担心“背黑锅”的情况。同时，在充分的监督下做出的行政行为，显然也会更加慎重、规范，这本身对公务人员就是一种保护。

对于公安执法而言，是纪律约束也是保障。执法者需要改变传统的执法理念，自觉地接受公众监督；增加依法执法底气，有人质疑违法执法，执法者可以拿出视音频记录，证明清白。对于相对弱势执法对象来说，有助于还原事实真相，减少不必要的猜疑和冲突，进一步保障合法权益。

建立健全执法全流程记录机制，其实质就是强调执法应在“镜头”的见证下规范进行。这一良好“初衷”在贯彻执行中“不走样”，需要强化责任追究，明确法律责任，落实监督配套机制。同时，“以事实为依据，以法律为准绳”的视音频记录，需要保证每一次执法活动都有相关记录，确保记录真实完整，让每一位民众在每一次执法活动中都感知到公平和正义。

正如人民日报中所谈道，公安干警手里握着的是一把“双刃剑”。打击违法犯罪、维护社会稳定、着力提升人民群众安全感，是公安干警的天职，但如果公安干警自身执法行为不规范，甚至是执法者违法，则会让公众感到不安。为了让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理中都能感受到社会公平正义，公安执法规范化建设必须不断深入推进。

不仅让结果正义 更让程序正义

公安部要求民警“习惯在镜下执法”，还有更深远、更广泛的法治意义和普遍意义。

在《意见》有一个专有名词叫——推动公安重点立法。一句话：“职权由法定”。

毫无疑问，规则必须约束警察权无限扩张。比如，科学合理界定人民警察职责权限；比如，明确各级公安机关事权；比如，规范警械武器使用情形和程序……

权利不被约束，“暴力也可能戴着法律的假面具”。规则的制定，能让每一个执法的警察知悉，“国家授权你可以做什么，你就只能在这个范围里面做，你不能越过这个边界。”打铁还需自身硬，民众信任和执法配合默契的基石便来自于执法规范的常态化运行。

《意见》展示警察执法规范化的决心和诚意，让群众在面对执法时感受到公平公正和文明尊重，但另一方面《意见》又以法律文件的权威形式，让群众对执法权的行使建立起更大信任。执法规范化建设的目的，是营造良好文明的执法环境。但一个良好文明执法环境的形成，既需要公安民警的严格执法，也离不开社会每一位公众的密切配合。有信任，才有默契。

规则，除了限制，对于警察来说，也意味着保护。只要警察严格按照规则执法，就能最大程度上，确保权力在法治轨道上运行；一旦发生意外情况，也是一道最有说服力的“隔离墙”。

有规则，才有执法的底气。面对那些打骂阻拦闯红灯的志愿者、围殴开出罚单的交警、为逃避处罚脱下衣服却大喊警察“耍流氓”等违法行为， 敢勇于亮剑，大胆出手。

而规则，除了对警察权力的明确，也是在执法配合的默契上，给公众指明方向。

首先，这一规范当然也适应于新闻采访，也就是说，执法者要尊重媒体记者的监督权，只要媒体记者不影响正常执法，民警不能动辄哄走记者，抢夺摄像机、手机等，更不能砸设备。

其次，“习惯在镜头下执法”也适应于各类执法主体，并应当被它们借鉴和采用，包括法院执法、城管执法、环保执法、渔政执法、水利执法、国土执法等等。这既是依法治国的题中应有之义，也是保证公正执法的必然要求，核心是要尊重被执法对象包括围观者的合法权利。当各类执法主体都严格守法了，法治时代就真正到来了。

而当警察同老百姓之间，因对规则的熟悉、对各自权力边界的“心中有数”而达成了默契，那么，改变的将不止是你我心中的安全感、不止是警察的执法环境，更是整个社会的秩序意识、舆论生态和互信程度。

这一切，皆由规则而来。背后，是稳定性和可预期性，对执法者和被执法者，双方皆然。

在不远的将来，我们期待看到这样的画面：守法的民众不畏惧警察执法的“不规范”，因为监督和救济渠道令人放心；警察执法时，不会无所适从，因为每一步都规定得细致而精确；当警察将犯罪嫌疑人带回公安机关后，一律有视频监控并记录，一旦警察有违规行为，大数据平台会有“自动报警”……

这画面并不遥远，因为已在政法队伍的日程表当中。全面依法治国，也正是在执法的一帧帧细节里，一幅幅可知、可触、可感的日常里，彰显出它的无处不在。