浅析土地规划管理与城乡规划实施的关系

黄莉莉

（广西百色市田阳县国土资源局 广西百色市田阳县 533600）

浅析土地规划管理与城乡规划实施的关系

黄莉莉

（广西百色市田阳县国土资源局 广西百色市田阳县 533600）

随着我国国民经济的快速发展，农村大批劳动力进入城市，城乡之间的差距逐渐减小，土地资源日趋紧张，城乡规划的难度不断增大，土地规划管理是城乡规划过程中必须面对的一项工作，两者之间的关系密切，有矛盾的一方面也有统一的一方面，本文通过分析土地规划管理的作用，土地规划管理与城乡规划之间的矛盾与关系，旨在为当前我国的城乡规划提供参考。

土地规划；城乡规划；关系

1 城乡规划中开展土地规划管理的重要性

在城乡规划管理中，作为一个具有全局性与战略性的问题，土地问题与人们的生活关系密切。随着我国人口的不断增加，土地需求不断增长，土地资源成为城乡发展中的一个关键体，城乡建设离不开土地资源的支持，通过土地规划管理：①可以确保土地得到充分的利用，即可保护农田，又可为社会发展创造良好的条件，避免土地资源的浪费。②可以加强土地用途管制，按照经济发展需求对土地性质进行分类，将土地资源分为建设用地、农田用地、生态环境保护用地等，实现经济、农业与生态三者的平衡。土地管理工作可以为城乡规划提供更好的资源与空间，实现城乡规划方案的优化，为人们的日常生活提供了更好的环境，促进了城乡规划建设可持续发展。

2 土地规划管理与城乡规划之间的矛盾

2.1 两个矛盾体

基于我国当前特殊的国情，产生了土地规划管理和城乡规划实施的两种管理方式。随着经济的发展，我国的城镇化速度的加快，作为经济发展及城镇化发展的基础资源即土地资源面临着严峻的考验，因而使与之相关的土地规划管理和城乡规划这两种管理方式之间的矛盾日趋突出。

2.2 两者管理目的不一致

随着经济的发展大批的农村剩余劳动力分根进入城市，因此农村很多的土地资源被搁置。而土地规划管理中，为了将土地合理有效的利用起来，便采取将部分搁置的土地进行征用的开发方式。这样，农民因为可以获得一部分的经济效益也愿意放弃土地使用权，拿出搁置的土地进行征用。但是一些地方存在往往为了经济利益等原因，在拍卖时蓄意将土地价格提高，从而忽略了土地是否能合理利用的问题，而城乡规划的目的则是促进城乡可以得到可持续发展。因此由于土地规划管理目的和城乡规划管理的目的不一致，两者之间便产生了相应的矛盾。

2.3 两者的差异

土地规划和城乡规划存在差异的，也这是两者出现矛盾的重要原因。具体体现在两者的管理机构和管理内容是不一样的，因此两者的在指导思想上及一些原则性问题方面存在差异。土地规划管理的目的是在于科学合理最优化的利用土地资源，而城乡规划管理的目的在于满足城市化发展的需要，因而两者在管理实施中存在很多的差异，甚至有相互制约的一些状况。

2.4 城乡规划中的土地规划问题

城市规划不合理的使用土地，会对规划的实施造成影响。一方面，现有的土地无法满足建设的需要，农村耕地面积不断的减少，但是建设面积却是一直在扩大，很难控制村庄、城镇和其他非农业用地的情况。另一方面在现行土地的规划上还存在很多的不足。普遍的存在征用土地的行为，对征收土地的补偿费用远远低于土地本省的价值，导致土地的收益上存在不足，让农民的利益受到破坏。土地在市场中的价格和征用的价格存在很大的悬殊，使得土地不规范的流失，土地的使用权也变的模糊不清，使土地无法得到有效的利用。城乡规划不仅能够带动城乡经济的快速发展，还能帮助区域人民发家致富。现在土地竞拍的方法给房地产开发商们有目的的抬高土地价格提供了机会，建筑商们也是为了追求自己的利益最大化没有合理规范的使用土地，这样的土地规划和城乡规划之间就会产生矛盾，阻碍了人们生活水平的提高。

3 土地规划管理与城乡规划实施的关系

3.1 新增建设用地计划与城镇建设用地有序扩张

目前的土地规划有新区扩张和旧城改造两种模式。对城市扩张进行控制加强土地利用率。像是开发区、小城镇可以通过扩张的方法进行城乡规划，在大中城市土地资源缺少在使用上要进行控制，对新区扩张和旧城改造进行协调，对当地城乡发展情况进行调查分析，控制建设用地量，对规划方案中的经济结构和土地用途进行重点研究，在实施规划之前对发展的重点和用地的类型进行区分，落实集中产业和集中居住等方案实施情况。

3.2 以土地管理为核心，推动城乡规划的科学发展

增减挂钩政策是村镇建设项目中用地规划中的一种有效方式，能够帮助调整城乡结构，提升城乡经济发展。在城乡建设中在用地中增加挂钩能够增加农村土地利用率，将农民的居住情况由分散向集中转变，将城乡布局进行优化，在保障耕地正常的情况下缓解城乡发展之间的矛盾。在市场经济的背景下，增减挂钩政策的实施中可能和一些农民的意见出现冲突，为了化解冲突就必须建立土地规划和管理的政策，对增减挂钩政策的效能进行明确，也让土地使用和城乡规划更加有序的开展。

3.3 拓展土地规划的深度，在规划与实施之间搭建桥梁

对于一些不完善不合理的土地规划方案会影响城乡规划的发展，造成城乡建设和土地储备方面的战略性和欠缺性，严重的甚至会导致基础设施不足，降低城市功能，对城市生态进行破坏等情况。为了有效的提升土地利用和城乡规划的实施效果和整体质量，需要制定完善的土地管理规划，最大程度的发挥土地储备的引导作用和调控作用，加强土地调控在宏观层面上的意义。将土地利用和城乡规划之间的联系为中心，将功能作为依据促进城乡规划的实施。

3.4 “两规”协调性发展

伴随经济体制的不断增长，规划管理部门需要认真研究出新的规划方式来适应目前的形势。这样也就应运而生了区域协调发展、城乡规划等新型的规划方式。在这种特殊的经济体制下需要建立“两规”发展机制，并且在实施中总结经验不断改进和完善，建立起环节制度化和沟通信息化的模式。为了保障两个规划在实施中的协调统一，可以采用一下措施：建设区内的建设项目需要在审批土地利用规划和建设为前提的情况下进行；城市不仅是人们的居住和活动场所，也是丰富人们精神文明和弥补人们人文资源的重要地区，有地质灾害隐患区域和大量的水资源保护地带在土地利用中都要采取有效的保护措施，对城市规划建设区进行限定。

4 土地规划管理与城乡规划实施相结合的措施

4.1 对土地资源进行有效的协调管理

土地规划管理就是制定一系统的法律、法规、规章制度来规范土地的使用，以期达到土地资源的最大化利用；城乡规划管理就是由政府的专门部门对城市与乡镇的各类资源进行总体的规划管理，以期达到城市与乡镇各类资源的最大化利用，改善城市与乡镇的人居生活环境与经济发展条件，从而促进城市与乡镇的可持续性的经济发展。所以两者要进行有效的协调统一管理，共同促进经济的发展。

4.2 规范土地征地行为

将土地进行征用是一种给予农民一定的补偿后，从农民手里获得土地使用权的方式。为了合理的利用土地资源，需要规范土地征地的行为。具体措施主要是：以市场规律来规范土地征用，实行市场化的管理征地行为，避免蓄意抬高土地征用价钱的行为；在征用农民土地时，按照所征用土地的性质、质量的实际价格进行相应补偿；另外，土地征用会使农民失去土地，从而失去相应的生活、生产资源，因此还需要积极地解决被征用土地的农民的工作问题。

4.3 土地规划与城乡规划的实施

在土地规划和城乡规划的实施方面，我们要认识到这两种管理方式是不同的，两者之间也存在一些制约性的因素；我们也需要认识到这两者之间是互联互通的，是可以协调共存的。在实施方面，应根据当地的实际情况，制定切实有效的政策。在城市规划中，要针对新城的建设和旧城的改造制定相应的土地规划，优化土地资源的使用。在保护耕地，科学合理利用土地资源的基础下，开展相关工作。

4.4 加强土地规划与城乡规划的结合

为了实现当前经济社会发展的要求，需要采取相应措施协调发展土地规划和城乡规划。具体措施有：首先，在城乡规划中，需要以土地规划作为基础，把土地规划的方案作为制定城乡规划方案的前提依据；其次，在土地规划中要充分为城乡发展的需求考虑，制定可以促进城乡可持续发展的土地规划方案；此外，土地规划和城乡规划的方案需要由相关的政府部门制定与之符合的配套方案，并公布于社会，从而引起并加强社会及有关单位重视并监督这两个工作。

5 结束语

综上所述，城乡规划与土地规划管理均属于特殊时期的历史产物，土地规划与城乡规划实施之间存在的关系十分的密切，二者息息相关。随着城镇化建设速度的不断加快，土地规划管理与城乡规划之间的矛盾也变得日益加剧。有加强土地规划与城乡规划实施之间的协调和统一，才可能在最大程度上促进这两个方面的共同发展和进步。

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F301.23

A

1004-7344（2016）01-0167-02

2015-12-9

黄莉莉（1981-），女，助理工程师，本科，主要从事用地报批、用地预审，临时用地的审批和管理；土地复垦审查管理；耕地保护和耕地总量动态平衡管理，拟定并组织实施基本农田保护有关规定和技术方案；组织编制和实施土地使用总体规划及其它专项规划方面的工作。