农村制度创新中的利益诱使与成本分摊机制

高满良　陈+燕

【摘要】农村经济社会结构的新变化迫切要求推动农村制度的不断完善和创新，通过制度创新为农村社会提供稳定、持续与农村社会结构高度契合的制度体系是实现农村治理体系和治理能力现代化的重要推手。制度创新是一个由多元主体参与、持续互动与博弈的过程，实现潜在的利益增长及公平有效的成本分摊是农村制度创新的关键变量。

【关键词】农村制度创新 利益诱使 成本分摊

【中图分类号】C912.82 【文献标识码】A

农村经济社会结构已经发生显著变化，破解当前的“三农”困境，需要突破传统思维惯性和克服路径依赖，除了调整城乡社会结构、农村产业结构，完善农村公共服务体系建设等措施外，通过国家宏观发展战略的调整和农村制度化建设，实现农村治理体系和治理能力现代化是一项非常重要的战略举措。

农村经济社会结构的嬗变与农村制度创新

作为具有一定公共产品性质的社会制度，无论是正式的社会制度还是非正式的社会约束机制，其需求性均源自于社会特定形态下的经济建设及其发展水平、源自于相应的社会结构情况。可以说，社会组织结构和经济建设结构是一个国家和地区的两种最基本的结构。经济结构体现的是一个国家或地区的最基本经济形态，是观察和认识这个国家或地区经济状况和发展水平的重要维度；而社会结构则是体现一个国家或地区的最基本社会形态，是观察、分析以及认识这个国家或地区社会状况、社会发展水平中的重要维度①。经济结构和社会结构的变化、成熟必然要求新的制度体系、文化观念、价值体系与之相适应。

当前，农村经济结构发生了显著变化：农业主体地位下降，市场在农业资源和农产品中的支配地位越来越突显，农村收入来源渠道多样、农村消费行为和消费文化多元。社会结构层面：农村家庭结构正在重塑，城乡人口流动空前加强，农村社会分化迅速。原有制度安排在特定的历史阶段和历史条件下有其存在的合理性和科学性，但随着农村社会生产生活的发展和嬗变，一些制度安排已经不再适应当前农村社会的发展诉求，寻求农村制度创新迫在眉睫。

制度创新的最终目标是为了获得变迁收益，由于制度创新是一个由多元主体参与、持续互动与博弈的过程，制度目标并不单一，参与制度创新的主体利益需求也不尽相同，一项新制度的确立必然带来新的利益关系和权利义务关系。同时，任何一项制度的创新和有效实施都意味着要付出相应的成本，制度创新的潜在收益和制度创新成本的有效平衡成为影响制度创新绩效的关键因素。因此，如何实现制度创新获得潜在利益增长，提升制度创新绩效，如何平衡利益关系、协调制度目标，特定群体的利益如何得到有效补偿，如何公平有效的分摊制度变迁成本，成为了制度创新的关键变量。

农村制度创新中的利益诱使

利益增长诱使。大多数制度经济学的代表人物都是从预期利益的增加和偏好的角度来考察和分析制度创新的动因。戴维斯和诺斯就认为在现有制度框架和体系内实现不了的外部收益的出现和变化才会“诱致人们去努力改变他们的制度安排”②。以家庭联产承包责任制为例，家庭联产承包责任制之所以能够在1978年后逐渐取代人民公社制而逐渐被广大人民群众接受和认可，最根本的原因在于它实现了人民公社制下人民群众实现不了的利益。人民公社制被党和国家看作是快速过渡到共产主义的途径和方法，短短几年在中国农村迅速确立下来，从经济利益关系来看，它通过实现农村生产资料的完全公有化，农村经济活动的高度统一化，农民收入分配的平均化，计划性地调配资源和组织经济活动，渴望通过这样的方式快速实现经济的发展和社会财富的积累。但现实却告诉我们要“告别理想”，人民公社的平均主义导致了公社组织的低效率，农民劳动投入和劳动创造的积极性不高，集体化生产、分配的规模效益并没有实现，解决不了劳动者劳动投入的量、质和与收入分配之间科学化量化的问题，也解决不了监督成本与规模化效益之间的关系问题，导致了农业生产效益低下、人民生活极端贫困。甚至在许多地方的农村出现了村集体已经没有能力再组织简单的经济再生产，农民连最基本的“吃饱肚子”的生存需求都面临严重威胁的现象。据统计，在1957～1977年这二十年间，中国每个农业劳动力的净产值由355元下降到317元，而同期全国农村人均收入：60元以下的生产队占38%，50元以下的占27%，40元以下的占16%，全国年均约有1亿4000万农民处于半饥饿状态③。正是这种巨大的生存压力孕育着制度突破的可能性。

家庭联产承包责任制所实现的土地所有权与经营权的分离，分散经营与统一经营相结合以及把农户的劳动投入与劳动收益紧密结合起来的制度创新，对农民起到了很好的激励和约束效果，这种激励和约束机制满足了农民在原有制度约束下无法获取的利益诉求。因而，“无须外部监督，能节约管理成本，在一定的历史条件下，堪称农业生产经营中有着最优实施绩效的制度形式，这在实践中已得到了充分的验证”④。

利益实现的平衡和补偿诱使。制度创新一般由多元主体参与共同完成，不同参与主体的利益需求往往是不一样的，要保障制度创新的顺利实现，必须要兼顾到不同利益主体的利益需求，或者通过制度的“叠加”或“组合”实现利益获取的平衡。比如，就计划生育制度而言，尽管当前国家已经全面放开二胎政策，但是从制度执行的现实看，为什么会出现制度执行效果的巨大偏差，有些地方执行得非常好（比如经济相对发达的农村），基本不存在超生的现象，而且有些村民更喜欢生女孩；有些地方（比如经济发展相对滞后的农村）执行的差，超生现象仍然普遍，甚至基层党员干部带头超生，除了受到生育观念、价值观念等因素的影响外，最重要的一个原因还是利益上的差别，这种利益差别有区域性层面的，诸如东西部地区、城市和农村。有个体层面的，诸如穷人和富人、城市人和农村人等。对有些个体而言，选择“超生”更多的是出于自身实际利益考虑，农村俗语所言“有劳力，才有收益”，选择超生的群体一般都希望孩子长大以后能够在经济上对家庭有所帮助，年老时孩子给自己养老送终等。这些群体的利益显然与生活在城市、拿着稳定工资、享受着国家基本社会保障服务的群体，以及在经济相对发达地区、能够自己给自己准备养老金的群体有很大差别，选择超生一两个孩子可能更符合他们的实际利益。因此，对于这些群体，通过提高社会保障水平以及完善养老制度获得利益补偿才是制度创新需要认真考量的现实问题。

利益实现的可持续性诱使。制度创新能够良性发展和持续性推动依赖于制度变迁收益实现的可持续性。不同时代背景，不同的社会发展程度下，人们对利益的诉求和期望是不一样的。正是基于这样的逻辑前提，一些利益主体因为要维护特定制度形成的利益诉求而阻碍制度的改革和变迁，一些利益主体在既有的制度框架内不能实现自身利益的最大化而不断地推动制度的变革、调整和创新。以家庭联产承包责任制的不断发展和完善为例，尽管这一制度的产生有力地促进了农村生产力的提高和农村经济的快速发展，但是在现代化、市场化、城市化快速发展的推动下，传统的家庭联产承包责任制的制度优势逐渐消融，制度的弊端逐渐凸现出来。国家一方面坚持长期稳固的农民对土地的承包权和经营权，另外一方面，近几年，我们又看到土地被大量“抛荒”、“撂荒”的现象，甚至有些偏远农村的农民把土地免费送给别人耕种，只要对方帮自己看好土地，但即使这样也没人愿意接收。这其中的逻辑是什么呢？市场化、城乡一体化的快速发展要求各种社会资源和劳动力要素在城乡之间实现合理的配置和流动，农村适龄劳动力完全可以以一个市场主体、经营主体的身份在城乡之间从事非农务工和多种兼业活动，获得的收益远远大于从事分散的农业生产获得的收益。一旦家庭联产承包责任制解决不了当前社会背景下农业发展中的适度规模化发展、市场化发展的瓶颈问题，导致从事农业生产的比较收益仍然偏低，那么制度的突破和创新是必然的。正是基于利益实现的可持续性，近几年来国家出台了一系列鼓励农村土地流转和发展适度规模经营的政策和措施，制度创新的逻辑不言自明。

农村制度创新中的成本分摊

特定的制度结构和制度安排会形成固化的行为约束关系和相应的利益结构，制度创新意味着产生新的制度约束关系，形成新的利益主体和利益关系，因而推动农村经济制度创新必然要产生新的成本支出，创新要想成功就必须支持在体制改革过程中产生的相应的制度创新成本。制度成本是指投入到制度各个环节的相关资源。在一个完整的制度周期中，每一个阶段都会发生一些支出，付出一些成本代价，也就需要支付相应的成本，总的来说制度的成本包括制度形成成本、制度执行成本、制度监督成本、制度变迁成本等几部分⑤。以切面形式展开，从制度形成到运行等过程的显性变迁成本相对容易估算和预测，制度变迁的绩效也容易评估，即以最少的人力、物力、财力投入获取最大化的制度变迁收益或服务就是绩效好的制度创新。但是，制度创新的隐形成本较难科学估算，容易被忽略。任何一项新制度的产生必然会打破旧有的利益格局，利益受损的群体可能会有意阻止新制度的产生。同时，任何一项新制度从建立到充分发挥作用，往往需要一段很长的时间，在这段时间内，还要不断支付新的成本，这种成本就是新制度的“贴现率”。一项新制度即使设计非常科学，可能因为隐性成本太高而不堪负重。改革主体为了顺利推进改革，有逐步分摊或向后累计式分摊制度变迁成本的倾向，制度受益主体则倾向于向外转移制度变迁成本。因此，要促进制度的合理变迁，必须对制度变迁成本进行科学估算，在此基础上进行成本分摊。

科学估算制度创新成本。能否科学估算制度创新成本在很大程度上直接决定着制度创新的成败。制度创新成本的估算必须考虑几个关键问题：一是成本的范围。制度创新各环节的成本支出以及与制度紧密相关的公共服务、资源条件均应该成为成本估算的范围。二是成本的地区差异。不同地区之间制度整合、变迁的成本是具有差异的，要充分考虑到不同地区经济发展水平、公共服务供给水平，科学估算制度创新成本。三是成本与收益之间的权衡。制度创新绩效既要兼顾到成本与收益之间的动态比较，又要考虑到成本投入的承受力，虽然制度创新的比较收益大于投入成本，但是超出了创新主体的成本承受力也不是优化的制度创新。大家比较熟悉的郑州户籍改革就是对创新成本估算不足的典型个案：2001年11月以来，郑州市一举打破传统户籍制度造成的藩篱，进行全面的户籍制度改革。此次户籍改革共分7个方面，在亲属投靠、购房入户、工作入户、投资纳税入户、大中专院校毕业生入户等方面都有了明确创新的规定。户籍改革前，郑州户籍人口只有166万，经济总量只占全省经济总量的16～17%。户口无条件放开，人口急速膨胀。仅仅8个月，市区人口猛增38万，一举超过200万。2004年秋季入学，郑州中小学生增加了三分之二，财政、医疗、社保也同样受到了强烈冲击。如果按当时一个人需要公共投入8万元计算，新涌入38万新市民，需要增加投入近300亿元，而当年郑州市财政总收入只有110多亿元，财政缺口高达190亿。无奈之下，郑州户籍改革在推行了8个月后，突然宣布终止。

分类分摊制度创新成本。能否在不同主体之间实现科学、公平的成本分摊也是制度创新中成本分摊的重要内容。分类分摊就是依据受益原则以及制度变迁中涉及到的基本服务和资源投入的性质，在不同主体中公平合理地分摊制度成本的一种方式，分类分摊要解决的关键问题是“由哪些主体出钱”、“出多少钱”。在具体操作过程中，可以依据制度变迁中涉及到的服务和利益范围来确定成本分摊的主体和比例。如果制度变迁的潜在收益主要是针对个体或特定群体的，带有明显获利性特征，可以依据受益程度的“大与小”来决定成本分摊的“多与少”，实现成本与收益的正相关。让在制度变迁或新的制度安排中获得更多服务和利益的群体支付较高的制度变迁成本，反之，享有较少服务或获利少的人支付相对较少的制度变迁成本。比如，要想获得比别人多的养老保险金，那肯定要缴纳比别人更高比例的养老保险，增加养老保险成本投入中个体投入的比例；另外，如果制度变迁中涉及到的服务和收益是具有明显的公共性、保障性特质的，可以根据制度变迁中涉及到的公共服务、公共福利、公共资源的性质来确定成本的分摊主体和分摊比例，一般采取多元主体按比例分摊的方式。比如，农村公共产品的投入成本，可以在科学估算的基础上，确定教育服务、医疗服务、公共基础设施投入等方面的分摊主体和具体分摊的量。具有全国性，涉及到基本保障和需求的部分，应该由国家承担，具有区域性和地方性特质的公共投入可以通过“一事一议”等方式，由地方政府、农村社区和农民个体多方筹资共同分摊。

逐步消化分摊制度创新成本。制度创新不可能一蹴而就，从制度的设计到制度的正式实施和运行，往往需要投入大量的人力、物力和财力，即需要支付高额的制度成本。为了获得制度创新中各利益相关群体的支持，有效推进制度变革，制度创新主体会尽量减少一次性制度变迁成本，往往采取把改革成本向后推移的策略，这样就形成了改革成本的累增效应。但是，制度变迁的成本最终还是必须支付的，对于这样长期形成的创新成本，不可能一下子完全分摊，要逐步消化和分摊。逐步消化分摊要重点考虑以下两个方面：一是公共财政的积累程度。依据财政收支情况才能科学确定每年可用于支付制度成本的比例和具体的数额；二是制度成本递增递减的动态评估。有些制度成本是逐年减少的，有些是逐年递增的，只有科学估算好不同阶段、不同时期制度成本的增减情况，才能确定如何逐步分摊制度成本和具体的分摊比例。比如，我国农村公共服务供给，由于长期受到城乡二元结构的影响，历史欠账太多，在公共投入有限，社会大众支付能力有限的情况下，推进农村公共服务制度变革就不能一步到位，必须依据社会经济发展水平，人均可支配收入的增长情况以及公共财政的积累程度，逐步逐年分摊制度成本。

概言之，站在农村制度建设的高度，在实现农村治理体系与治理能力现代化的进程中，要实现制度创新与农村社会高度契合，必须对制度创新带来的潜在利益增长进行科学的估算和考量，确保制度受益主体有推动制度创新的强烈愿望，同时，构建科学合理的制度创新成本分摊机制，让制度受益主体在客观上能够承受制度创新成本。

（作者分别为曲靖师范学院马克思主义学院讲师，曲靖师范学院马克思主义学院教授）

【注释】

①陆学艺：《当代中国社会结构》，北京：社科文献出版社，2010年，第9页。

②[美]L·E·戴维斯，D·C·诺斯：《财产权利与制度变迁》，上海：三联出版社，1994年，第276页。

③林蕴晖，顾训中：《人民公社狂想曲》，郑州：河南人民出版社，1995年，第361～362页。

④万振凡：“建国以来中国农村制度创新的路径研究”，《江西社会科学》，2003年第2期，第21页。

⑤张广利，陈丰：“制度成本的研究缘起，内涵及其影响因素”，《浙江大学学报》（人文社会科学版），2009年第6期，第110页。

责编 /王坤娜