地方政府债务困境与化解

官金华

【摘要】地方政府债务在应对金融危机、推动地方经济发展方面发挥了积极作用，但债务风险逐渐显现。虽然河北省政府性债务总体风险可控，但由于近几年河北省经济增速放缓、财政收入增长乏力，导致债务增长速度较快。文章对河北省政府性债务困境进行分析，提出了债务限额分解，严格落实问责制度等化解措施。

【关键词】地方政府债务 土地财政依赖度 债务率 债务化解

【中图分类号】F812.7 【文献标识码】A

地方政府债务是地方政府为了弥补地方财政不足而借入的资金或为其他政府部门担保而承担的偿还义务。2008年4万亿经济刺激之后，各地方政府通过举债加大财政投入，有效应对了金融危机，推动了地方经济的发展，但是地方政府债务也随之迅速增长，对于地方政府债务是否存在风险，国内外专家学者展开了激烈的讨论。审计署自2010年对全国地方政府债务进行三次摸底，截至2013年6月底，全国地方政府负有偿还责任的债务约10.88万亿元，从审计结果表明，全国地方政府债务各项风险指标均处于国际控制标准参考值范围内，风险总体可控。当前，地方政府债务依然是困扰中央和地方的一大难题。

河北省地方政府债务现状分析

债务规模增速有所控制。2015年12月22日，财政部在向全国人大做《关于规范地方政府债务管理工作情况的报告》时指出，2014年末，全国地方政府负有偿还责任的债务余额15.4万亿元，2015年地方政府债务余额限额为16万亿元。从报告中我们可以看出，2014年地方政府债务余额比2013年6月底的10.9万亿元净增4.5万亿元，增幅高达41%左右，远远超过2007～2013年6月底地方政府债务24.48%的年增长幅度，除个别省份外，绝大多数地方政府债务增长迅速。2015年地方政府债务较2014年增长幅度不大，最重要的原因是2015年中央对地方政府债务采取限额管理办法，用行政手段迫使债务金额增长趋于缓慢。河北省各级政府2013年6月底负有偿还责任的债务3962.29亿元，2014年底增长至5653亿元，增长幅度达到42.67%，高于全国平均41%的增幅，2015年河北省政府债务余额限额为5888亿元，较2014年增幅仅为4.12%。

地方政府债务对土地依赖度较高。地方政府对土地出让收入的依赖度可以称为土地财政依赖度，用公式表示为：土地财政依赖度=本级地方政府承诺以土地出让收入偿还的各级地方政府债务总额/本级政府负有偿还责任债务余额。根据省级政府审计部门的公开审计报告及其相关数据发现，各省级政府债务对土地出让收入依赖度较高，依赖度最少的也有20%的债务靠卖地偿还，最高的为浙江省，土地财政依赖度为66.27%，排名第一，天津排名第二，依赖度为64.56%。河北省土地偿债在政府负偿还责任债务中土地财政依赖度为22.13%，在全国排名较为靠后。河北省政府债务对土地财政有一定的依赖性，与其他省份相比依赖性不算高，但这并非说明河北省地方政府债务偿还能力强，上图只是表明政府承诺债务使用土地出让收入偿还。当到期政府债务不能如期偿还，财政又没有闲余资金偿债时，政府往往还是依靠转让土地或变相转让土地偿还债务。

债务中高成本融资占比大。市场上银行贷款、发行债券以及财政转贷等方式融资成本一般不超过8%，可以称之为低成本融资；而应付未付款项、信托融资、BT、其他单位和个人借款、其他金融机构借款等方式综合融资成本一般超过10%甚至更高，尤其BT和其他应付款除支付利息外，还需支付占用成本，综合融资成本一般在20%左右。2014年，河北省审计厅公布的政府债务审计报告显示，银行贷款、发行债券和国债、外债等财政转贷占比合计为48%，而应付未付款项、信托融资、BT、其他单位和个人借款、其他金融机构借款合计占比超过50%，也就是说河北省高融资成本债务占比超过50%，说明河北省融资难度较大、议价能力较弱。虽然近两年河北省通过发行债券置换了一批高成本债务，但是总体融资成本仍然较高。

部分市、区债务风险较高。截止到2012年6月底，河北省共有6个地级市综合债务率超过100%，包括石家庄市241%、唐山市188%、邢台市153.2%、秦皇岛市147%、衡水市135%、张家口市129%。除此之外，河北部分县、区的综合债务率超过了200%，分别是张家口市桥东区为308%、张家口市桥西区为290%、邢台市桥西区为256%、邢台市桥东区为252%、承德市双桥区为214%。根据国际通用的风险测算标准60%计算，我省这6个地市都存在很大的债务风险。

部分投融资平台存在风险。2013年6月底，河北省共有217家融资平台，共融资1021.81亿元，占河北省政府债务的比重达到25.79%。不可否认，地方融资平台在地方经济建设方面起到了极其重要的作用，但是很多投融资平台公司管理上带有一定的行政色彩，投融资活动由地方政府直接主导或者间接控制，任职人员是由政府指派，专业不对口，缺乏市场管理经验，公司商业化运作程度不高，结果是部分投融资公司经营效益不佳，负债率高，财务风险较大。尤其是河北最大担保公司河北融投控股集团有限公司破产，涉资数百亿元，为政府规范投融资平台公司管理提了一个大大的醒。

河北省政府债务风险化解的机遇与挑战

河北省政府债务风险化解的机遇，主要有以下两点：

第一，实施地方政府债务置换，降低融资成本。2015年，我国地方债务的置换额度达到了3.2万亿元。国家通过实施地方政府债务置换，其主要目的是规范地方政府融资行为，体现政府信用价值，降低融资成本。按2015年的平均融资成本测算，每置换1万亿元的地方政府存量债务，可为地方政府每年节约利息支出500亿元左右。2015年河北省置换政府债务1185亿元，有效地缓释了存量政府债务风险。

2016年财政部发文明确继续发行地方债置换政府存量债务，机构预计2016年置换债务金额将超过5万亿元。河北省应抓住地方政府债务置换这一机遇，争取地方政府债务置换额度，降低地方政府债务融资成本。

第二，全国清理地方政府融资平台，防范债务风险。2010年国务院发布通知要求加强地方融资平台公司的管理，对公司债务进行一次全面的清理，妥善处理存量债务偿还和在建项目的后续融资问题。2014年1月，中国人民银行召开座谈会，要求对地方债务风险进行全方位监测，配合地方政府和相关部门，彻底清理信用等级差、功能不清、财务不可持续的地方融资平台公司。河北省地方融资平台数量繁多，几乎每个县区都有至少一个融资平台，同时融资平台管理水平参差不齐，加大了河北省政府债务风险管理难度。清理地方政府融资平台，对河北省地方政府债务风险管理而言，是一个难得的机遇，借助地方融资平台清理，规范全省的地方政府融资活动，规避地方政府融资风险，降低政府融资成本，为全省的政府融资活动提供一个良好的发展环境。

虽然政策方面对河北省政府债务风险管理有一定的帮助，但具体到河北省的经济发展与政府融资水平适应性问题上，还是面临较大的挑战。

一是经济增速放缓和不断增长的债务需求。在2015年11月26日举办的“京津冀协同发展论坛”上，河北省委常委、常务副省长杨崇勇指出，河北省经济已经进入20多年来最困难的时期。京津冀一体化发展中，前几年河北省因承接北京、天津等地一些工业项目，经济增速达10%以上，但是作为重工业大省的河北，节能减排压力巨大，2014年河北省提出了“6643工程”，即：到2017年底压减6000万吨的钢铁、6000万吨的水泥、4000万吨的燃煤、3000万吨的标准重量箱平板玻璃产能，当然，还有其他节能减排措施，在此背景下，河北省经济高速增长一去不复返。从河北省GDP的增长速度也可以说明这一问题，2012年河北省GDP的增长幅度在全国排名倒数第七，2013年倒数第六，2014年倒数第四，2015年倒数第五。受经济增速放缓、产业结构调整、税费改革等因素的影响，河北的财政收入增长较为乏力，与此同时，稳增长、调结构、惠民生等刚性财政支出不断增加，河北省财政收支矛盾较为突出。河北省财政支出大于财政收入，对新增债务需求仍然较大。

2012～2015年河北省GDP总量及其增幅情况

二是地方政府债务限额管理（天花板制度）限制债务增长。2015年8月24日，全国人大常委会审议通过《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》。我国从法律层面对地方政府债务进行限额管理，严格限制债务增长，表明政府严格控制地方政府债务风险的决心。河北省2014年末政府债务余额5653亿元，2015年末政府债务限额5888亿元，也就是说2015年，河北省新增政府债券额度仅为235亿元。地方政府债务限额管理一方面限制了政府随意融资的冲动，降低了融资风险的发生，但另一方面，也会造成政府建设资金不足，影响当地经济发展。甚至在政府资金无法正常偿还到期债务，也无法举借新债偿还到期债务时，可能会引发偿债危机，进而影响政府信用。

河北省政府债务化解的相关建议

债务限额层层分解，严格落实问责机制。从实践看，限额管理可能是目前政府债务管理最为有效的一种方式，从2008年融资平台雨后春笋般出现后，对于地方政府债务的风险防范讨论就没有停止过，国家及各级政府多次出台政策避免债务风险，事实表明，起了一定的作用，但是由于经济增长压力、民生等刚性需求增加，各地方政府债务还是迅猛增长，2014年底全国地方政府债务较2013年底增长41%，这个数据足以说明债务增长的迅猛程度。同样，大家也看到2015年地方政府债务限额比2014年增长不足4%。为使限额管理得到有效实施，还必须落实问责机制，否则限额很容易突破。各级地方政府根据国务院给本省规定的债务限额，层层分解。如何科学界定各地市县级的地方政府债务限额，将债务限额与当地经济社会发展水平相关联，这将是一项较为艰巨的任务。

盘活国有资产，政府债务证券化。地方债务资金绝大部分投入到了基础设施建设和改善民生方面，河北省占比达82%以上。也就是说地方政府债务增加的同时，地方政府资产随之增加，这些资产大多数表现为是基础设施和土地，属于优质资产，这些资产已经升值或未来有较大升值空间，盘活这部分国有资产，可以增加地方政府财政收入，部分收入可以用来偿还债务。盘活这部分资产的方式可以直接出售或转让，但是由于目前资本市场不太完善，转让价格不易确定，转让过程较为容易产生腐败，可能会造成国有资产的流失。另一种方式是进行金融创新，将政府债务证券化，转移和分散政府债务风险。要推广政府债务证券化并在二级市场流通，一定要提高政府债务证券安全级别，保护投资者利益，吸引普通投资者。比如引入保险公司承担保证责任，政府可以对风险较高的存量债务购买保险公司保险产品，进而为政府债务提供担保，即政府针对其负债向商业保险公司购买保险产品，一旦政府无法到期按时偿还债务，则保险公司有义务替代政府偿还其担保债务。也可以是政府债券持有人（主要是大型金融机构）将其持有的政府债券打包包装，形成一种新的流通企业证券在二级资本市场流通，进而分散政府债券持有人的风险，减少政府债券的发行难度，提高发行效率。

规范投融资平台，重构平台债务。不可否认，地方投融资平台在应对国际金融危机、促进地方经济建设、改善民生等方面都作出了很大的贡献，但是投融资平台公司从出现那一刻起，就被披上了较浓的行政色彩，虽然平台公司是独立法人，但融资不是独立行为，受制于政府各相关部门，公司负责人大多是由政府委派，缺乏市场经营和企业管理的经验以及风险防范意识，投融资运作不规范。

现在不管学术界还是各级政府对规范投融资平台基本达成共识，认为有必要加快对现有投融资平台的清理和规范。对于只承担公益性项目且无收入来源的投融资平台公司，原存量债务和因项目建设产生的新的资金应由财政资金或发行地方政府债券解决，还可以通过吸收慈善资金以及企业社会责任基金对纯公益性项目的资金进行补充，公司不再承担融资任务；对于有稳定经营性收入的公益性项目的融资平台公司和非公益性项目的融资平台公司，促进其转型发展，应推进多种形式的公私合营机制即PPP模式，同时完善投融资平台的法人治理结构，实现商业运作，其存量债务重构重点需要解决债务偿还期短于项目的建设回收期的期限错配问题，可以通过发行长期债券，即发行类似于欧美国家的收益型政府债券来解决。

发展地方经济，增加财政收入。不管是政府发行债券进行债务置换还是债务重构，债务终究要还的，化解地方政府债务的关键是增加本地区财政收入。很多学者讨论进行分税制改革、增加地方分成比例，进而增加地方财政收入，这确实是一个办法，但是国家层面的税收政策改革是一个大的系统性的工程，改革无时间表，现实的做法就是大力发展地方经济，增加本级政府的财政收入。河北省凭借地理优势，在京津冀一体化发展中寻找机遇，发展地方经济，促使更多的国有企业上市。在土地出让收入大幅减少的情况下，地方政府可以通过减持国有上市公司股份偿还债务。目前，河北省共有12家国有上市公司，市值约75亿元，上市公司数量和市值均属全国倒数行列。在这方面河北省还有较大发展空间。

（作者为河北环境工程学院副教授；本文系河北省软科学研究计划项目系列研究成果之一，项目编号：15456229D）

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