推进江苏省国有粮食企业改革的思考

文/李彦光



推进江苏省国有粮食企业改革的思考

文/李彦光

2015年9月13日，《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》正式公布后，9月24日，国务院再次发布《关于国有企业混合所有制经济的意见》。国有粮食企业如何提高应对生存和竞争的压力，如何在市场化条件下确保宏观调控的能力，国有粮食企业改革之路如何走，将是当下应该思考的重点。

一、关于改革方向的选择

近三年来，在江苏省政府《关于深化地方国有粮食企业改革的意见》的指导下，各地制定了适合自身发展的改革方案，通过对国有粮食企业兼并重组和土地产权改革，产权结构更加明晰和优化，资产质量和管理效益明显提升。但应看到，全省国有粮食企业改革始终处在修修补补、加加减减的阶段，大部分企业都离不开政策这根拐棍，生存能力还没有从根本上解决，生存的环境比过去挑战性更强。从这轮国企混合所有制改革看，粮食行业虽被列入国家九大重点领域之一，也被列为六大国资主导类企业，但从分类情况来看，粮食应属商业类，但在商业类混改中区分了竞争性行业国企混改和主业处于重要行业和关键领域的混改，而粮食的战略性、基础性和商贸性特性，决定了粮食改革的分层性，担负国家储备任务的企业，在混改中要保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股，而作为储备外的国有粮食企业就要全面推向市场化，就要全面应对市场化的冲击。当前全省国有粮食企业改革如何选择改革方向显得尤为重要。

1.改革的认知

一是要正确认识改革的定位。“管企业”向“管资本”转变是本轮全国国企改革的最大特点，这是国资监管思维的一大变化和进步，表明国有资产监管机构将更多地扮演“老板”的角色，而不是“婆婆”的角色，原来“管人、管事、管资产”的管理风格将会改变，不再过多干预企业经营，而是主要关注国有企业增值保值、做强做大做优，强调国有资本功能的放大。国有粮食企业同样面临着国有资本配置体制改革和国有企业管理体制的改革。从全省国有粮食企业的改革实践来看，无论是管理体制还是资本配置体制都严重制约着发展的活力，特别是市县国有粮食企业，职能部门既是管理者又是经营者， 大部分县域国有企业严格来说都没有实行公司制，都没有建立产权治理结构。当前管理体制改革和市场化机制运行应是国有粮食企业改革的首要目标，循序渐进的向以管资本为主的资产监管机构职能转变，粮食职能部门作为国有粮食资产监管机构要改变监管思路，要适应大环境，组建国有资本投资、运营公司，这是实现“管资本”的重要组织形式，要将过去的“粮食职能部门——国有粮食企业”的两层管理结构转变为“职能部门—— 国有资本投资、运营公司——国有粮食企业”的三层管理结构。二是要正确认识国有和民营粮企的关系。公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。这涉及对国有企业与民营企业关系的认识。国有粮食企业实现体制改革，离不开民营粮食企业的体制转型，民营企业在某种程度上是国有企业的一面镜子，互为依存，既不能“国进民退”，也不能“国退民进”，真正改革的目标是双赢。当然在市场经济发育并不成熟的今天，国有企业和民营企业在政策环境和资源环境上的非对称性和非均衡性客观存在，实行双赢的改革目标还需要一个过程。国有粮食企业既要大胆实行混改，又不要盲目追求混改，要做就要质量高一点、好一点。 而且，最重要的是要防止国有资产流失，所以要有序进行，对于适宜推进混合所有制改革的国有企业，要充分发挥市场机制作用，坚持因地施策、因企施策、分类施策，宜控则控、宜参则参， 既要让企业改得充满活力，适应市场化变革，又要坚持底线思维、安全思维。三是要正确认识产权明晰的作用。没有产权界定，就谈不上市场经济。产权是所有制的核心，是健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度的基础。本轮全国国企改革重点是建立国有资本投资、运营公司，并将其作为国有资本市场化运作的专业平台，依法自主开展国有资本运作，对所出资企业行使股东职责，按照责权对应原则切实承担起国有资产保值增值责任。粮食作为特殊行业，非均衡经济是一种普遍现象，除了市场的不完善外，还缺乏市场主体。虽然近年来省政府出台了79号文件，明确粮食职能部门担当国有粮食资产出资人的角色，但在产权制度改革方面一直徘徊不前；虽然也引进了股份制，但股份的结构仍在国有资本中游走，产权看似明晰实则不清，市场主体也严重缺位。

2.改革的状态

通过改革实践，各地通过对国有粮食企业兼并重组和土地产权改革，基本形成集团总公司或购销总公司+分公司（子公司）等法人治理模式，产权结构更加明晰和优化，资产质量和管理效益明显提升，全省国有粮食企业按照三年改革目标稳步推进，取得了明显成效。 一是在经营模式上，推动分散经营向规模经营转变。多年来，以租赁、承包等分散型、过渡性经营的方式逐步改变，更多地采取撤并、股份制、托管等形式调整企业布局结构，通过建立总公司（集团）+子公司（分公司）经营管理模式，减少企业数量，扩大企业体量，提高企业质量。通过这轮改革，90%以上达到改革目标。二是在资源整合上，推动局部调整向区域重组转变。各地积极推动国有粮食企业实施兼并重组，优化要素资源配置，培育优势企业，组建粮食集团。苏州市和沭阳县组建粮食集团，实现规模化和集团化经营。南京市优化资产布局，实施强强联合，组建了总资产达11亿元的南京粮食集团。截至2015年8月底，全省国有粮食购销企业通过改革已减至789家，较改革前减少了397家，兼并重组率达66.5%。三是在经营方式上，推动购销经营向产业化经营转变。充分利用资源条件，采取资本合作、经营合作、组织创新等途径，建立生产基地，延伸产业链，发展现代粮食服务业态等，改变购销经营单一发展模式，按照“种植、收购、储存、加工、供应、服务”的产业发展思路，加强产业链间的系统融合力，强化产业间发展的关联力，同时拓展延伸边缘产业，真正实现粮食产业化经营。宝应县组建了总资产达7.7亿元江苏宝粮控股集团有限公司，形成了粮食种植、购储、加工、运输四大类五家全资子公司产业构架，建立了内部产权关系及主营业务明晰的现代企业制度。四是在管理方式上，推动松散管理向制度管理转变。经营管理是企业发展的生命线，要健全企业内部各项规章制度，提升企业标准化、规范化水平，明晰人权事权，分清什么该管，什么不该管，该管的就要管好，不该管的就要放权。宝应县粮食局通过组建宝粮控股集团，实行政企分开，建立现代企业制度，理顺了行政、资产管理、经营的关系。五是在顶层设计上，推动单一模式向多维模式转变。关于“宝应模式”。宝应县国有粮食购销企业10年改革发展，从“臃肿”到“瘦身”再到“强身”，成为全省县域国有粮食购销企业改革发展的一面镜子，也是全省粮食流通产业转型升级的一个典型，充分体现了宝应粮食人的精神和意志品质，体现了企业带头人的智慧和胆识。 关于“沭阳模式”。沭阳县更多强调企业管理者思维观念和发展理念。2012年总公司着手拟定和完善深化国有粮食购销企业改革方案，组建沭阳县粮食集团公司，2014年实现集团化运营，在更高层次上重新整合优化资源，真正实现产业转型升级。关于“靖江模式”。靖江利用港口形成集聚效应，利用电子网络形成交易平台等，大力推进粮食服务业的发展，大胆探索混合所有经营模式，这种不靠拐仗靠市场、靠创新、靠经营理念，是实现粮食流通产业化经营一个很好的模式，也是新一轮改革的标注符，对全省改革起到推动和借鉴作用。关于“沛县模式”。在沛县地方政府强有力支持下，从发展着眼，围绕做强做大国有或国有控股骨干粮食企业、建立现代企业制度目标，实现以资产带动资本、以资本带动效益，提高规模经营能力进行了富有创造性的改革。关于“张家港模式”。苏南地区是主销区，企业的改革发展应紧紧围绕企业改革发展与应急保供的有效结合。张家港虽然没有走集团化规模化改革之路，但通过做强做大一个购销总公司，同样可以取得经济效益和安全保供双赢的局面。

3.改革的难点

一是粮食市场化改革尽管已进行了十多年，但因循守旧、墨守成规，“守摊子、等政策、靠支持”等计划经济思维观念在一些主管部门及企业仍然存在，这种思维惯性将影响发展质量。二是随着工业化和城镇化发展，粮食经济在区域经济社会发展中的比重将被进一步挤压，粮食购销企业的发展基础将受到进一步影响，发展的空间受限。三是粮食产业发展诸元低水平的重复没有得到有效的控制，市场、资源和环境还比较薄弱，将影响发展速度和层次。四是国有粮食购销企业在政策的拐棍下生活得没有激情和改革的勇气，政策这把双刃剑，既能让企业活下去，又让企业活得没滋没味，依赖政策谈改革往往是纸上谈兵，政策往往是严重制约企业改革发展的大阻力，国有粮食企业如果没有先死而后生的精神和勇气，将难以有突破和发展。

二、关于改革路径的选择

目前的国有企业改革，是改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司；完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管；健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。对于国有粮食企业来说，要按照国有企业通用的走法是很难走下去的，需要有一个循序渐进的过程。

1.公司制是生存之路

公司制是实现国有粮食企业战略性调整和改组的重要工具。从全省国有粮食企业来看，特别是县域国有粮食企业普遍采用民营企业、家族企业的管理模式，政企难以分割，即使实行股份制，建立了董事会，也是“一把手经营”，县域企业董事会、监事会也就是局长办公会，出资者和经营者往往都是“内部人”，基本不存在有限责任的问题。所以国有粮食企业当前改革的重点是如何实行真正意义上的公司制，没有公司制就谈不上法人治理结构，更不要说建立现代企业制度。县域国有粮食企业实行公司制是当前改革的首要和短期目标，也属于低层次改革目标，即管理体制改革。

2.法人治理是必经之路

完善法人治理结构对国有粮食企业来说还有一个比较长的过程，特别是县域国有粮食企业，虽然也采用了公司即法人的治理制度，但难以形成企业法人治理结构，即使实行公司制的大型国有粮食集团企业，法人治理结构也存在不健全、不完善等问题，领导体制、决策过程、管理制度、管理方法、经营机制仍留有过去国有企业弊端。一是产权主体多元化进展缓慢。国有股“一股独大”，使国有企业产权制度改革难以真正到位，企业内部缺乏多元利益主体的制衡。二是国有资产管理体制不完善。这些企业虽然建立了股东大会、董事会、监事会，但仍由国资绝对控股，由此而建立的法人治理结构往往难以规范。三是法人治理结构中角色与职责不对称。董事长是国有企业的法定代表人，董事长、总经理、监事由上级任命，且董事会与经理层职务交叉重叠，使法人治理的权力制衡难以形成。四是党组织与法人治理结构的关系不明确。企业党委会、董事会、经营管理层班子都是原班人马，直接参与企业的决策和经营。这种公司权力的高度重合，有悖于现代企业制度的要求。

3.现代企业制度是转型之路

从现代企业制度的内涵来说，当前国有粮食企业要建立现代企业制度还有不少的差距。 一是国有粮食企业资产的实物边界和价值边界不清晰。多年来，粮食职能机构没有切实代表行使所有者职能，承担起相应的出资者责任。为解决这一问题，2013年江苏省政府办公厅下发的《关于深化地方国有粮食企业改革的意见》，首次界定和明确粮食职能部门承担国有粮食企业出资人的职责，但在实际操作中还有诸多的矛盾和困难。二是现代企业制度基本是空中楼阁。现代企业制度是建立在有限责任公司和股份有限公司基础之上的，而国有粮食企业特别是县域国有粮食企业，大部分都没有实行真正意义上的公司制，即使实行了股份制企业也是名不副实。企业不实行公司制，建立现代企业制度也就是空中楼阁。目前，国有粮食企业最大缺失就是在资源配置和资本化运作方面缺少科学完备的管理制度和行之有效的运行机制，要建立现代企业制度需要花大力气，实现企业产权制度、企业组织制度的改革，并要加强企业的经营管理。

4.混合所有制是突破之路

比起其他所有制形式，以股份制为主要形式的混合所有制更能适应国有粮食企业的发展，在推动国有企业建立混合所有制形式的改革中，应打破传统观念的束缚，敢于突破，一切以有利于企业的发展为根本衡量标准。首先，要适应市场化改革，必须走混合所有制之路。国有粮食企业经济比较效益低，行业的科技化水平弱，资本的活化能力普遍低下，改革发展总在低层次上徘徊，建立混合所有制可以很好地解决粮食产业资本和边缘产业交叉产业资本的融合，同时可以引进企业先进的管理经验和技术，充分调动国有企业的积极性，从根本上确保企业提高效率和竞争力。其次，要解决国有粮食企业的排他性，混合所有制是其必然选择。打破国有粮食企业的排他性和政策指向性，建立国有资本、民营资本、个人资本在内的多元化投资主体，建立规范的现代企业制度和市场化的运作机制，强化国有产权的流动、资源重组和优化，有效放大国有资本对其他资本的辐射功能，提高国有粮食经济的控制力、影响力和带动力，才能真正体现国有粮食企业在宏观调控中的主体地位。再次，要激活资本活力和资源配置效率，实现混合所有制是其重要手段。国有粮食企业的物质资本、人力资本、文化资本和政策资本都是存量的资产，这些资产只有通过并购重组和实现混合所有制改革才能真正推向市场，使其按照资本配置的自然法则在行业内优化组合，沉淀的资产才会重新释放资本的活力，才能更好地改善资源配置效率，实现国有粮食经济和市场经济的兼容，同时使生产诸要素得以充分流动，从根本上促进国有粮食企业产权结构和产业结构的优化和升级，真正走集团化、规模化和集约化的发展方向。

三、关于改革环境的选择

当前县域国有粮食购销企业大部分还在吃政策饭，小富即安的思想和惯性依然存在。十八大后深化改革，对粮食企业而言，真正的粮食市场化会很快到来，最低收购价政策和储备政策肯定会发生大的变化，国有粮食购销企业放下拐仗能否生存，这是检验改革成败的关键。

1.适应改革环境

国有粮食企业当前面临四大关口。一是发展和转型。这是改变粗放经济的格局、解决利益结构的不协调，解决经济发展的节奏和方法的关键。粮食流通行业不仅粗放，而且低端，计划经济的惯性，政策因素的潜移默化，使很多思维观念固化，对新一轮发展和转型都提出了新的考验，国有粮食企业的改革发展要适应这种大环境，要实现由管理体制改革向资本配置体制改革转型，由单一产权结构向投资主体多元转型，由行政领导管理向法人治理结构转型，由资产资源型经营向资本化运营转型，由粗放低端生产要素向管理和技术优势要素转型，由传统单一购销模式向产业化方向转型，由政策依赖型向提升内生动力转型。二是政府和市场。国有粮食企业的改革是一个复杂的系统工程，需要市场和政府共同担当。在国有粮食企业实行混合所有制，也就意味着粮食行业的真正市场化，让更多具有竞争力的民营资本参与到市场竞争中来。要坚持市场化改革方向，同时要坚守粮食安全这根底线，防止国有资产流失这根红线，处理好市场化运作和宏观调控的关系、政企分开和政府监管的关系、企业活力和控制力影响力的关系。政府“有形的手”只有有效配合市场“无形的手”发挥作用，才能保证市场经济健康发展。三是空间和行为。江苏省国有粮食企业通过土地归属的确权和变更，通过企业的兼并和重组，企业发展的质量得到了提升，发展空间和行为得到了进一步释放。但应看到，在改革实路过程中，出现了“国进民退”现象。未来应淡化国企、民企等不同所有制经济之间在制度和政策上的差别，储备政策、收购政策不再是国有企业一家独有，非国有企业一样可以分享这种政策资源。实行混合所有制，打破垄断、放宽准入、开放市场、鼓励竞争这个关口是需要迈过的。当然，要通过这个关口，还需要各种配套改革跟进和相互适应。四是政策和激情。当前粮食业改革发展面临民营企业有激情没有政策，国有企业有政策没有激情，两者各打各的鼓，这本身就是一种内耗。如何让这种政策和激情很好的融合，这是粮食企业当前急需要做的事情。加强混合所有制改革势在必行，粮食安全是全体粮食企业的责任。

2.转变发展观念

一是活化政策驱动，增强内生动力。流通产业转型升级是靠企业这个主体来实现的，只有企业做强做大才能集聚转型升级的内生动力，才能实现真正意义的转型升级。当前国有粮食企业的改革发展多是利用政府政策刺激和外部注射的方式来实现的。这种依赖政府政策是产业结构，不仅驱动效率低，而且滋生了发展的阻力。市场经济条件下，要改变政策福利化，需要把政策投资的注意力和重点放在基础设施建设上，逐步把政策从普惠扶持向重点扶持转变，引入非国有企业竞争机制，加快改革拓宽民间投资领域和空间，真正让国有企业“身强体壮”，民营企业蓬勃发展。二是活化资本驱动，提升产业效率。国有粮食购销企业十年改革发展，虽然发展路径因环境不同而有所变化，但发展方式一直处在资源整合和资产经营层次，对资本考虑很少。资本通过与企业核心竞争力的结合，能迅速提升企业规模优势加快企业发展进程。从本质上看，国有粮食购销企业的改革发展，就是资本围绕粮食流通产业化实践的过程。我国农业进入了资本时代，粮食产业化也应有资本来推动。三是活化价值驱动，增强服务功能。长期以来，国有粮食购销企业的改革发展都把价值管理单纯化为效益或利润管理，形成单纯的效益中心论、效益优先论，形成了“价格—数量型”竞争模式。在新一轮改革发展中，要不断提升国有粮食购销企业的社会价值发现功能，通过服务保障的转型升级提升产业链和价值链层次，形成价值创造和掌控能力；要不断提升产业化协作层级，以规模化、集约化为依托，积极嵌入粮食产业链和供应链，对粮油深加工采用全利用、改造利用和综合利用，加快创立价值链新优势；要不断提升粮食物流园区产业化水平，以科技化商业化为核心，加快粮食物流园向科技产业园转型，提高核心竞争力；要不断提升国有粮食购销企业兼并重组的速度和民营企业在股份合作中的比重，增强在粮食产业分工中的影响力和控制力；要不断引进行业外的各类高层次人才，改变自我繁殖自我升级的单一人才发展模式，提升科技生产力。四是活化制度创新，实现转型升级。当前，江苏省国有粮食购销企业政企难以顺畅，人权事权难以分离，企业主要是通过领军型人物或行政领导制定相关规定来实施经营管理。这些规定不具有内合力和结构力，往往因某个人的影响而决定企业的成败。制度创新是个循序渐进动态发展的过程，制度只有形成运行机制才具有管理力，只有具备科学管理机制，才能真正实现“制度治理”。要建立企业动态科学决策机制、企业管理评估机制、总经理管理培训机、企业经营风险防范机制、企业文化运行机制、企业引进和人才激励机制等。

（作者单位：江苏省粮食局）