征收环境税的正当性探究

摘 要 改革开放三十多年来，我国创造了一个又一个经济奇迹，但与此同时，生态环境却不断恶化。在这种背景下，很多人开始寻求解决之道，一些学者在美国、德国和瑞士等国家发现了环境税制度，这种制度更有利于环境资源的保护与治理，于是环境税作为一种新的税种映入了人们的眼帘，部分学者对它寄予厚望，但也有很多人怀疑征收环境税的正当性，认为这是在其他税种之外对公民私有财产的进一步掠夺。本文拟通过对征收环境税的正当性进行初步探究，以期对将来我国的环境税立法与稽征有所裨益。

关键词 环境税 税收法定主义 稽征经济原则 量能课税原则 对偿理论

作者简介：尹前进，中南民族大学法学院，硕士研究生，研究方向：民商法。

中图分类号：D922.2 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）02-251-03

2015年10月21日，环境保护部发布了《2015年第三季度重点区域和74个城市空气质量状况报告》，报告称，第三季度74个城市达标天数比例在43.5%-100.0%之间。其中，O3是大多不达标天数中的首要污染物，其次是PM2.5。报告中还显示，仅有三个城市的空气质量状况是符合标准的，合格率为4.54%。

近年来，随着地区经济的迅猛发展，环境污染问题也越来越严重，事实证明环境的恶化将会给人类的生活带来严重的灾难。如何保护环境，维持生态平衡，实现社会的可持续发展，是摆在各国政府面前的一道难题。20世纪80年代起，西班牙、英国等发达国家试探性地将税收制度应用于环境保护领域，浮现了环境税的早期形态，从而增加了政府解决环境问题的方式，使市场的重要作用得到凸显。20世纪90年代，环境税这一新税种逐渐增多，既刺激了经济，也发挥了税收的财政功能。20世纪末到现在，环境税迅速发展，现代西方国家普遍建立了环境税制度。

环境税，也被称为生态税、绿色税，是国家为了保护环境与节约资源而对所有开发、利用环境资源的企业与个人，以其开发、利用自然资源的幅度或是破坏环境资源的程度所稽征的一个税种。它是“税制绿化”运动的重要成果之一，对各国税收立法产生了深远影响，但在征收环境税的正当性上仍存有异议。列宁说：“所谓赋税，就是国家不付任何报酬而向公民取得的东西。”霍姆斯则说：“税收是我们支付给文明社会的对价。”这两种说法反差很大，这时人们不禁要问，为什么征收环境税，征收环境税是否具有正当性，征收环境税的正当性是什么。这是国家进行环境税立法、开征环境税之前要解决的核心问题，因为征收环境税一旦失其正当性，法律将沦为政治的工具和政府敛财的手段，税收与黑社会的“保护费”无异。因此，在这里我们讨论环境税的正当性问题显得格外重要。

所谓正当性，也称合法性、合理性、合宪性，意思是同一个国家的政治制度联系在一起的被承认是正确的和合理的，并自身得到了很好的论证。笔者认为其含义可以分为两种：一是形式正当性，也称合法律性，指符合实在法的规定，满足民主法治的要求。二是实质正当性，即正义性，符合自然法的规定，平等、公平且恪守基本道义。具体而言，征收环境税的形式正当性在环境税立法方面，比如立法权是如何得的，立法是否依照了法定程序，是否有违税法机理、《立法法》和《宪法》的规定。征收环境税的实质正当性则在于实体方面，第一，政府征收环境税的意义；第二，政府征收环境税的正义性；第三，政府征收环境税的社会效果。

一、征收环境税的形式正当性

今天，世界各国都普遍进行行政立法，且这些立法往往涉及公民的切身利益，因而行政立法正当性要求就显得极为重要，所以，必须加强对行政立法的监督，禁止超越权限立法、违反上位法立法，让行政立法同时具有形式正当性和程序正当性，最终获得实质正当性。环境税的形式正当性是指环境税的狭义合法性，即合法律性，这里的法律指的是宪法，权力机关设定环境税必须符合宪法的规定，依照法定程序科学立法、民主立法。

（一）依权立法层面——税收法定主义

税收法定主义，又称为税收法定原则，是税法制度中的一项基本原则，其意思是，稽征主体稽征税收必须遵循且仅遵循法律的规定，纳税主体缴纳税收遵循且仅遵循法律的规定。也就是说有税必须有法，未经有权机关立法不得征税。我国宪法确定了作为中国公民都有依法纳税的义务。我国2015年《立法法修正案》第八条对法律保留事项重新做了界定，规定税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度只能制定法律，也就是说，税收的立法权归属全国人民代表大会，国务院不再享有税收的立法权限。税收是国家征收权行使的法定方式，有了国家法律的明确规定，国家通过税收形式对公民私有财产进行夺取就取得了正当性。

环境税是一种源自西方国家的新税种，要创设这样一个税种，当然也要受到税收法定主义的约束，即环境税收法定主义的规范与指引。环境税收法定主义也可以说是税收法定主义在环境税制度中的具体体现，贯穿于环境税收的全过程。具体分析，其内容包括环境税收的设立、稽征、缴纳和使用必须由法律进行明确规定，稽征主体、缴纳主体和使用主体的权利义务只能严格依照法律规定，法律尚无明确规定的，一切单位和个人都不得任意稽征和减免税收，随意使用税收。只有严格依照税收法定主义，环境税法才能有其形式正当性。因为，立法权是人们为了和平地和安全地享受他们的各种财产而自愿地将其交到某些人手中，这个立法权不仅是国家的最高权力，而且也是神圣的和轻易不可变更的，所以，通过这些人依照法定程序和税收法定主义来制定环境税法就当然具有形式正当性。

（二） 科学立法层面——稽征经济原则

稽征经济原则，又称税收稽征的经济性，是一国立法技术的体现，德国称之为税捐的简化，其真正的目地在于：在兼顾向纳税人平等征税的同时，降低国家的稽征成本。总结起来，其目地有三个：

1.简化税法，使一般的纳税义务人也能读懂税法，而并不是只有专家和稽征人员能理解，以利于纳税义务人合理规划、依法纳税。

2.降低稽征成本，稽征成本，即纳税义务人为方便纳税而花去的费用，如设账、申报等。因此，若能用先进的稽征技术，那么就可以减少税收的稽征成本。

3.平等课税，立法机关依据平等原则设定税法，每个公民和法律规定的单位都应依法平等的纳税，税收稽征部门也应平等地向征税对象征收，不可恣意稽征。

在我国，税收立法一般都由享有立法权的立法机关依法进行，但税收的稽征却由行政机关根据制定的税法来实际完成工作。然而我国税收种类比较繁多，区分地方税和中央税，政府行政资源有限，对于增加环境税税种的征收更加力不从心。然而，环境税收作为税收的一种，立法机关在环境税立法过程中，他们会积极采取稽征经济原则，将稽征税收的经济性加以考虑，提高环境税立法的质量，科学立法，使环境税制在实施过程中能够做到依法平等课税，而无选择性的执法，同时也有利于公民依法纳税，巩固环境税形式正当性。

（三）民主立法层面——公众参与

立法机关由公民民主选举出的代表依法组成，他们代表各自选民的意志和利益，因而立法机关的立法就具备最基本的民主正当性，所制定的法律享有最高的权威。但是，被选代表不可能每件事都向选民汇报，与选民们心有灵犀，他们具有一定的独立性，因此，有时候可能出现一些代表的意志与其选民的意志相悖，表面看是民主选出的立法机关为公民立法，而本质是公民间接为他们自己立法。为避开民选立法机关的上述不足，从而让公众参与立法。

公众参与立法首先应做的就是，在立法的每一个阶段、每一个过程的初步成果都向民众公开，让公众知晓，包括立法信息公开、立法过程公开等。其次，召开专家论证会和听证会等，听取有关专家的意见，考虑公民提出的建议，保障公众的立法知情权，公开立法信息资料，让公众广泛发表看法。最后，在公布立法正式文本的同时公布相关立法说明，特别是对公众意见不予采纳的说明。

在英美法系，对公众参与立法的注重有着悠久的历史，对于税收立法都会进行较长调查筹备工作，比如，召开听证会，专家论证会，公开立法草案等。近年来，公众参与立法在我国逐渐施行，全国人大立法工作中已有了多种公众参与立法的方式。公众参与是立法程序正当性的关键，是立法现代化、民主化的必然要求。环境税立法运用公众参与方式实质是通过程序的正当性来弥补形式正当性的不足，保护公民利益、防止立法偏颇，促进税法正当化，发挥人民在立法过程中的重要作用，加快法治建设的进程。

二、征收环境税的实质正当性

环境税的形式的正当性是环境税实质正当性的重要保障，但实质正当性并不直接等于形式正当性，环境税的实质正当性有其本身的特殊内涵。当形式正当性不足时，环境税法客观上的实质正当性仍然存在，只是不一定都会在环境税法中体现出来。环境税法的实质正当性体现在经济正当性、生态正当性和社会正当性三个方面。

（一） 征收环境税的经济正当性

1. 政府正常运行：从财政意义上说，税是国家取得财政收入的一种形式，具有强制性、无偿性和固定性。但如此解释，无疑不是将税推向了“税乃是国家或地方公共团体为其财政收入或其他附带目的，强制性地向国民征收的金钱给付”的深渊。亚当·斯密说：“国有土地和国有资本的收入，对支持文明国家正常运行的必要费用，不仅不应当，而且也不够。因此国家费用的一大半，应当来自税收，也就是公民贡献其收入的一部分，来充实君主或国家的公共收入。”他认为，国家和个人是独立而平等的主体，公民因为国家的正常运行而获得利益，则应向国家缴纳税收作为报偿。洛克则说：“诚然，政府没有巨额的经费就不能维持其运转，只要享受政府保护的都应该从他的收入中分出一份来维持政府。”他认为国家的职能是服务公共利益，增进公民福祉，所以需通过稽征税收来获取实现其职能的费用。当然，亚当·斯密的利益说和洛克的公共福利说有所区别，但并不妨碍我们窥见国家征收税的正当性。

现如今，一些西方国家稽征收环境税之后，政府每年的财政收入得到了明显增加。环境税在整个国家税收当中所占的比例虽然还很小，已施行环境税制的大部分国家环境税收所占比例在5%-10%之间，但环境税收稽征数额增长迅速。我国将来征收环境税即使不追求财政收入的增加，亦可通过征收环境税来巩固财政收入的稳定性，维护政府组织的正常运行，保护公民的合法利益。

2. 市场宏观调控：在现在市场经济中，市场是各类资源配置的基础性和主导性机制，这一机制所具有的自由、效率等种种优势早就被世界经济的现代化发展所证明。然而市场并不是万能的，其本身也存在许多缺陷，具体有滞后性、自发性与盲目性。加之市场中广泛存在的外部性效应、不对称和垄断问题，各种市场失灵现象层出不穷。于是政府介入，对市场进行管制和调节，但实践中政府也常出现失灵现象。特别在与环境资源相关的商业领域，一些地方单位或个人利用资源的优势或环境的便利在市场竞争中占据主导地位，从而掌控市场运行，获取暴利，扰乱了正常的市场秩序。

环境税法律制度是税法集法律手段和经济手段于一身的法律部门对环境领域进行调控的方法，这种特殊的调控机制，既能处理环境领域中的市场失灵问题，又能解决环境管制中的政府失灵问题。一方面，增收环境税可以削弱环境资源优势一方在市场中巨大优势，平衡市场利益。另一方面，开征环境税减轻了政府调控市场的压力，政府可以灵活运用多种方法来维护市场秩序。

（二）征收环境税的生态正当性

1. 自然环境保护：环境保护是指人类为解决已有的或潜在的环境问题，协调人类与自然的关系，促进经济社会的可持续发展而采取的各种行动的总称。单纯的从事先宣传和事后惩罚的角度去保护环境已经不能有效的实现环境的保护和资源的合理利用。因为随着商品经济的快速发展，再加之环境领域违法的成本较低，且在隐蔽情形下浪费资源和污染环境难以被发现，从而让商人们都怀侥幸心理，以廉价资源的损耗和生存环境的破坏为代价来谋取巨大的商业利益。

环境税，是庇古税的早期形态。根据庇古的观点，如果把环境污染视为私人成本低于社会成本的负外部性，要使污染者面对一个反映真实的社会边际成本的价格，把外部效应内部化就被证明是必要的。那么如何将外部效应内部化，使污染者付出的成本最终等同于总的社会成本呢？庇古提出的方案是对污染者和资源开发者征收税收，而征收税收的数额就是私人成本与社会成本之间的差额。一旦征收这种环境税，经营者就会去衡量违法成本，发现违法成本很高时，他们自然就不会选择破坏环境、浪费资源的做法，从而选择其他更加优化方式。如此一来，环境税的作用就凸现出来了。

2. 自然环境治理：环境治理，指对正在形成的或已经造成的环境污染与破坏、浪费资源与耗竭以及生态失衡等环境问题和环境损害，采取恢复、整顿、治理、补救等措施，以恢复良好的生态环境，促进人与自然和谐共生的关系，确保人类社会的可持续发展。污染的环境需要大量资金和技术去进行治理，可是并没有人或企业去为之买单。然而征收环境税则可以补足这一巨大的资金漏洞，保障环境治理所需的资金。

环境税收不仅可以用来治理被污染的环境，而且也可以遏制环境污染的趋势。随着社会的发展，很多企业渐渐开始考虑生产成本与收益的关系问题。这样一来，那些由于污染高、效益低的生产方式就会被抑制住，最后令他们不得不选择清洁的生产方式或者被迫退出市场。同时，对于企业的良好节能环保行为，也将影响到学校教育、家庭生活习惯，从而便于更好地治理环境污染问题。

（三）征收环境税的社会正当性

1.量能课税原则将使环境税制更具有平等性。量能课税原则是税法的三大基本原则之一，环境税也是如此，环境税的征收会根据市场具体情况已经征收对象的承受的能力合理规定税率。罗尔斯在《正义论》中通过无知之幕和原始状态推出了两个正义原则：平等原则和差别原则。环境税稽征运用量能课税原则实质上是合符罗尔斯的正义原则的，它旨在同样地对待每一个平等的纳税义务人，从而促进社会的公平与正义。

2.对偿理论会体现环境税的公平性。对偿理论，对偿理论是指每位公民依照从国家那里所取得的利益，负担相应的纳税义务。对偿理论打破了量能课税原则所确立的基本标准，即经济给付能力。市场是纷繁复杂的，单纯从平等的角度来对待每一个环境税纳税人不足以实现社会正义，形式的平等将造就实质的不公正。环境税制度运用对偿理论可以缓解纳税冲突、节省税收稽征和缴纳的成本。符合罗尔斯正义论的第二个原则，即差别原则。

3.征收环境税可以缩小贫富差距，促进社会发展：一是政府可以通过平衡不同税种之间税率，即使在政府财政收入不变的情况下，使其他的税种税率降低，从而那些污染较少企业或使用资源不多的企业就会少缴纳税款，在市场竞争中生存率得以提高，增加就业率和员工福利，缩小贫富差距。二是政府可以通过将稽征环境税增加的财政收入运用到教育，医疗、扶贫、公共设施建设等项目中，促进社会发展。三是在征收了环境税以后，政府可以刚好的维护市场的正常运行，以致各企业和个人都可以在市场中公平地参与竞争，竞争机制的健全和有序将使人们在其中受益。四是通过环境税制倒逼企业进行技术创新，清洁生产，推动科技的进步。

三、结语

一项法律制度的正当性不仅仅是建立在其合法律性的基础之上的，更是建立在其正义性的基础之上的。从立法经验来看，我们往往奉合法律性为圭臬，用合法律性来推导出其的正义性，导致法律本身的实质正当性被忽视。其实合法律性和正义性，即形式正当性与实质正当性之间存在密切的关系，征收环境税的形式正当性与实质正当性是有机统一于其环境税正当性之中的。环境税实质正当性是环境税形式正当性的支撑，环境税的财政目的和保护人民权利的目的效果间接就会作用与一国的立法、司法与行政，以实现环境税的形式正当性。环境税的形式正当性是环境税实质正当性的保障，立法机构通过严格的程序立法，基本的税收法理，有利于构建环境税的实质正当性。其中环境税实质正当性既是目标也是重点，具有重要意义。

环境税制既是一种经济策略，也是一种法律手段。第一，征收环境税可以使外部效应内部化，从而有效地制约有关市场主体的环境污染、浪费资源等行为，并且刺激企业的进一步发展，采用更为先进的环保技术。第二，环境税收可以由政府收取作为环保基金投入到保护与治理环境等公益性事业中去，从而促进人类与自然的协调发展。综上所述，征收环境税有其正当性。

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