论国有林场林地保护相关法律的问题及对策

黄光伟

（广西国有钦廉林场 广西钦州 535099）

论国有林场林地保护相关法律的问题及对策

黄光伟

（广西国有钦廉林场 广西钦州 535099）

本文通过对国有林场林地保护过程中所涉及的法律问题进行分析，并提出建设性的对策，以促进林业的可持续发展。

国有林场；问题；现状；对策

1 引言

本文从广西国有钦廉林场的林地保护展开描写，通过对现行林业法律法规在国有林地管理实务中所产生的问题进行研究，结合实际工作提出建设性的对策，以期对我国林业法律法规的完善有所帮助，对国有林地的保护有所提供，对国有林场可持续发展有所促进。

2 现状

广西是典型的南方集体林区，但是林地权属纠纷不断发生，旧案未了新案又起，有的甚至上升为群体性流血事件，给人民群众生命财产带来损失，也扰乱了林区的生产秩序，阻碍了林业的健康快速发展。严重影响了林地的合理使用和维护。据不完全统计，区直国有林场被侵占林地97万亩，仅钦廉林场目前因林地被侵占、山林权属纠纷、生产经营受阻的面积近20多万亩，占全场面积的1/4[2]。

因此，加强国有林场林地管理，提高科学的法律保护力度，使国有林场林地保护真正的有法可依，实现林地的宏观控制，保证林地充分合理利用，坚决制止乱占滥用林地，促进森林覆盖率不断提高，是维护生态环境，促进林业可持续发展的重要环节。

3 存在的问题

3.1 林业、国土法律在司法实务上的冲突

3.1.1 概念上的差异

在《中华人民共和国森林法实施条例》第二条第四款规定“林地，包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地”。按照《土地管理法》第四条的规定，国土与林业相关法律法规对林地的定义和分类互不统一，以上两种不同的林地概念，在实际工作操作中上容易产生司法实务的误解。

3.1.2 执行上的冲突

林地被毁坏的，根据《森林法》及其实施条例，实施处罚的主体是林业主管部门。

未经审批及规划许可的，违法建造建筑物和其他设施的。但是在林地上已经非法建成违法建筑的，按面积处罚并强制拆除违法建筑的条件，强制拆除违法建筑的执行法律依据是《土地管理法》第八十三条、《城乡规划法》第六十八条的规定。强制拆除违法建筑的执行机关是县级以上人民政府、人民法院。

违法建筑前期属林地被毁坏阶段，由林业主管部门实施处罚并要求恢复原貌；违法嫌疑人不接受林业处罚继续搭建违法建筑并且封顶的，林业部门已无权干预，违法建筑的处罚由国土（城建）等职能部门实施处罚。在实际操作中，有违法建筑未封顶的，由林业主管部门实施处罚，封顶的由国土（城建）部门实施处罚的说法，具体没有相应的规定。

3.2 森林法及实施条例的问题

《森林法》及其实施细则中涉及林地资源管理的条款不多，而且粗细笼统，缺乏明确具体的规定，限制了林业主管部门对林地的管理权限，束缚了林地所有者与经营者维护自身权益的手脚。对于林地维护的相关法律仅有《森林法》第44条规定这一条。更何况，林业主管部门并不能像公安部门一样有行政措施强制权力，不能将直接处置案件，不能及时传唤当事人做核实调查和采集证据。当违法分子十分强悍不配合调查工作的时候，林业主管部门也是无可奈何的。

《森林法实施条例》41条。对于造成林地破坏轻微不明显，一般不会处罚，但随着时间的流逝，林地状况逐渐严重，也难以处理的[4]。

《森林法》第44条。由于林业主管部门没有行政措施强制权，在当事人面前，特别是群体是弱势部门，国有林场或森林公安派出所在处理林业行政治安案件时无法定传唤权。当事人拒不补种时或补种不符合国家规定的，由谁来执行及如何处理没有明确规定。

《森林法实施条例》第41条。因开垦者都是林场林地附近的村民，家庭较困难，加上种植的大多是甘蔗和木薯。以广西国有钦廉林场为例，经调查，在林场的乌家分场新工区有约600亩的林地被开垦，涉及200多户村民，每户面积在3亩左右。在当前涉农问题是一条高压线情况下，当地政府及公安、司法机关从稳定大局出发，也没有采取相应的强制措施，毁林开垦者就不理不睬，林场也无可奈何。

3.3 民事法律的问题

《物权法》第四条、第五十六条、《民法通则》第137条规定损坏国家的、集体的财产或其他人的财产的，应当恢复原状或折价赔偿。受害人因此遭受其他重大损失的，侵害人并应当赔偿损失”。

但实际操作中却非常困难。广西国有钦廉林场被非法占种的林地多，部分林地被侵占多年，林场不得经营，林场难以要回赔偿。在侵占的过程中林场一般都是后知后觉，在了解情况后，由于涉及群体作案，而且村民往往以林地属于他们等等为借口制造纠纷，林场在协同政府职能部门共同处理要回林地已属不易，会再向村民小组要求赔偿村民已不实际[3]。

3.4 刑事法律的问题

从我国现阶段的具体国情来看，对林地违法犯罪分子的刑事打击不力，而刑事制裁是对违法犯罪分子最有震慑力、最有警示和防御效果的法律手段，在司法实务中却有点不如人意。

刑法第342条中的“数量较大”和“大量毁坏”容易产生误解。《解释》中的“数量较大”和“大量毁坏”所规定的占用面积过大，量刑标准过宽。就国有林场而言，非法占用林地，改变林地用途性质用于建房的情况严重，在在钦廉林场的林地范围里，有擅自改变林地用途几十只几百平方米不等的林地用于建房，没有触犯《中华人民共和国刑法修正案（二）》中“数量较大，造成林地大量毁坏”的规定，即没有构成刑事立案标准，林场方只能相应的作出林业行政处罚，由于林业主管部门没有拆除违章建筑的权利，使此类问题难以处理。

《刑事修正案（四）》第七条将刑法第345条，量刑过轻，最高也只有七年，远不如盗窃罪最高可判死刑那样严厉。

刑法第二百七十六条，“情节严重”，是指手段特别恶劣，引起生产停顿，直接或间接造成巨大经济损失的，然而最高的量刑也只是七年。

再者没有将破坏性使用土地（林地）的行为规定为犯罪，在实践中大量不法分子不按林地管理法规的规定和要求经营、使用林地，只重利用，不重维护和改良，对林地滥发乱开、导致林地质量严重下降等破坏性使用林地现象的出现。

4 对策

国有林场的林地管理工作是一个综合工程，单纯用一个方式或单靠一个林业部门自己是无法做得好的，是一个天时、地利、人和的过程，是一个科学发展，是一个可持续性的重大课题。因此，加大法律法规的实际操作性是第一位，提高量刑幅度，从完善法律来提高力度，让人们知道守法是当前加大保护林地的头等大事。

4.1 完善林业立法机制

加强对其他相关法律法规的研究，起草林业法律法规草案应当与其他相关法律法规相互衔接，相互协调。正确处理稳定性与变动性、前瞻性与适时性的关系，把修改工作与制定工作放在同等重要的位置，及时提出与林业发展不相适应的法律法规修改草案。充分发挥专家、学者在林业立法过程中的作用，实施专家咨询论证制度，林业法律法规草案必须经过专家论证后，方可提交审查。改进林业立法技术和方法，积极探索林业立法项目的成本效益分析，准确评估立法项目的成本效益和实施后的执法成本、社会成本。根据评估情况及时对规章、规范性文件进行修改，建立林业规章和规范性文件实施情况的定期评估制度[5]。

4.2 完善民事法律

在林业行政处罚的同时，明确由国有林场在面对林地被侵占，林地受损等情况能自主要求民事赔偿，行使补偿费追讨权及起诉权。对林地造成损失的不只要计算直接损失，还要计算生态效益造成的损失，对每亩林地规定最低赔偿规范，如每亩林地最少不低于2万元等；明确林地弥补费标准。

4.3 完善行政法律

明确规定林业治安案件可以实行传唤权；当事人拒不补种时或补种不符合国家规定的，可以由公安或法院从当事人财产拍卖收入中抵充；对毁林开垦行为到一定面积时与当地地方政府业绩挂钩政策，作为一个考核指标；对未经国有林场同意的，林地确实属于林场管理或林地尚存纠纷的，行政机关颁发的证照应在国有林场申请后，该行政机关应当撤销。

4.4 完善刑事法律

调整非法占用农地（林地）罪的规定，更加准确地表达立法意图，如更加清晰的表达刑法第342中“数量较大”和“大量毁坏”的标准。提高非法占用农地（林地）罪、破坏生产经营罪的量刑幅度，使量刑幅度与社会危害相适应。

增加破坏性使用林地罪，如林地滥采乱开，导致林地质量严重下降、大面积沙化、盐碱化等破坏性使用林地现象的应以刑事制裁。

正如上述，国有林场的林地管理依赖于国家法律、法规、政策和林业主管部门的规定，本文仅主要以广西国有钦廉林场林地管理为例，从国有林场林地管理工作的执行效率、法律的完善角度进行肤浅的探讨，望能对相关法律法规在实务中的科学运用提供小小建议。

5 结论

近年来，由于相关法律法规的宽松，政府等单位部门在处理国有林场被侵权的事宜时以维护社会和谐稳定为名，在执行上不积极应对，变相袒护了村民的违法行径，“养成”了众多刁民蚕食国有林场的林地。所以完善相关法律法规，更科学的维护国有林场的合法权益，是形势所需。正如上述，国有林场的林地管理依赖于国家法律、法规、政策和林业主管部门的规定，本文仅主要以广西国有钦廉林场林地管理为例，从国有林场林地管理工作的执行效率、法律的完善角度进行肤浅的探讨，望能对相关法律法规在实务中的科学运用提供小小建议。

希望能对国有林场林地的保护多些支持，为国有林场科学发展、顺利改革而贡献绵薄之力。

[1]王国臣.维护生态环境的林地管理措施[J].黑龙江科技信息，2009（25）.

[2]李明生.加强山林权属纠纷调处[J].广西林业，2007（3）：23.

[3]高树杰.国有林场林地科学保护的法律不足及对策[J].湖北生态工程职业技术学院学报，2009（4）：11.

[4]兰孟寒.林地科学维护的法律缺乏与对策[D].中共广西区委党校，2010.

[5]全面推进依法治林实施纲要[J].林业工作参考，2005.

D922.32

A

1004-7344（2016）36-0242-02

2016-12-6

黄光伟（1987-），男，汉族，广西合浦人，助理工程师，本科，从事林业工作。