国内外高校财政经费投入模式比较分析及启示

黄快林

(1．长沙师范学院 经济管理系，湖南 长沙 410100；2．中南林业科技大学 森林旅游研究中心，湖南 长沙 410004)



国内外高校财政经费投入模式比较分析及启示

黄快林1，2

(1．长沙师范学院 经济管理系，湖南 长沙 410100；2．中南林业科技大学 森林旅游研究中心，湖南 长沙 410004)

[摘要]由于各发达国家对高等教育的理解不同，其财政经费投入模式也各不相同。通过对美国、英国、日本、澳大利亚、印度等国家的高校财政经费投入模式的分析，结合我国高校财政经费投入制度的现状进行比较，得出如下结论：我国高校财政经费投入模式应改革科研经费拨款模式，形成以绩效拨款为主体的财政投入模式；应借鉴国外高校的经费预算管理模式，设立高校教育经费预算管理小组，科学编制教育经费预算，大力实施经费预算评价。

[关键词]高校财政经费；投入模式；高等教育；教育经费

当今正处于知识经济时代，高等院校在经济发展中的地位越来越受到各国政府的关注与重视，然而新经济时代(知识经济时代)的到来使高等院校在发展过程中突显出当今背景下的一些特有问题，随着高等院校功能的多元化，教育经费的下拨不足与经费需求的急剧膨胀之间的不平衡问题日益突出。目前我国的高等教育已经进入大众教育时期，在国家财政优惠政策的大力支持下，高等院校成规模化发展趋势，学校基础设施建设也得到了大大的提升，整体水平上升了一个层级。因此，高等院校在新经济时代的大背景下正经历一个飞速发展的时期。

随着国家对教育的重视，一些对教育体制机制进行改革的政策相继出台，从而使得我国高等院校的教育经费出现了爆发式增长的现象，高等院校的规模也在快速扩大，政策经费支持的有限水平与高等院校发展的无限经费需求之间的不平衡问题日益严重。目前高等院校正以一种“多方式、多渠道”的方法(如合并、分校区、借贷等)来缓解教育经费不足的问题。我国高等院校最常用来填补教育经费不足的方法是银行贷款，据统计数据显示，部分院校的贷款额度巨大。然而，这种方式在缓解教育经费不足的同时，也给高等院校带来了巨大的还款压力，这种巨大的压力又进一步削弱了院校自身的发展。例如，某些院校出台的发展规划大大超出预期，甚至不惜贷款买地，然后又不得不卖掉地皮进行还款，这种行为使得高等院校的形象和声誉大打折扣。高等院校的教育经费管理正面临着新的挑战和冲击，这些挑战使得高等院校不得不对自身的经费管理提出更高的要求。因此，在高等院校的管理与运行中，严格控制对教育经费(特别是针对国家财政投入资金)的使用和投入，这对于高等院校的发展能起到至关重要的作用。

现有关于高等院校财政收入的研究理论主要包括公共财政理论、教育财务理论以及财政拨款理论。公共财政理论主要用来阐释高等院校的基本内涵，该理论强调高等院校是一种介于公共产品和私有产品之间的产品，被称为准公共产品，它同时具备公共产品和私有产品的两种属性。教育财务理论则认为高等院校是一种混合产物，能够产生明显的正外部性收益，然而资本市场的不足不断要求政府对高等院校的支持，因此为了实现社会经济发展的公平政府有必要加入。财政拨款理论主要从拨款机制、拨款标准以及拨款模式等方面出发分析和解释财政下拨经费的投入，从而为构建基于教育经费投入的绩效评价模型提供理论支撑。

世界上各个国家高校财政经费投入的模式都存在差异，主要原因在于对高等教育本质的认识存在差异以及依据的原则有所区别。本文将以美国、英国、日本、澳大利亚以及印度为代表，研究和分析国外高校财政经费投入模式，以期从实践以及理论中总结经验，帮助我国建立更加科学和合理的高校财政经费投入模式，并为后续构建高等学校财政投入绩效评价体系和模型奠定基础。

一国外高校财政经费投入的主要模式

(一)美国高校财政经费投入模式

在美国，联邦对高等教育财政拨款的立法始于19世纪中叶，起初，高等教育的财政直接拨款以及教育管理的权利都是由各个州政府掌握，联邦政府在其中只是起到间接的作用。1970年后，美国颁布了《军人福利法》以及《鲍文报告》，这两个法案的内容都是关于高校财政经费投入。其中规定不仅州政府需要增加对高等教育的财政投入，而且联邦政府也要给予更大的支持。假如某个高校拥有学位授予权，那么财政要对其进行拨款。法案在全美国的实行有助于加快美国高等教育的发展。美国在1978年构建了健全的高校财政经费投入的立法体系和制度，从那以后，美国的高校财政经费投入纳入了国家战略的内容，提高了美国对相关经费支出质量的关注度。政府相应地建立了专项拨款以及“基数加优先激励”的新投入制度，降低了美国政府对高等教育的经费支出，高校财政经费更多地被分配到符合国家发展战略和质量比较高的高校。在美国，高等教育的经费投入在国内生产总值中占的比例大概是7%。

美国高校财政经费投入的流程如图1所示。

图1　美国高等学校财政经费投入模式图

(二)英国高校财政经费投入模式

英国的高校财政经费主要由高等教育基金会安排和分配，根据地区的差异，设立了威尔士、苏格兰以及英格兰3个高等教育基金会。全国所有高校和其他形式的高等教育机构的科研以及教学所需的经费都由基金会安排和处置。

在英格兰，成立一个半官方性质的高等教育基金会，主要是为了规范高校对财政经费的投入和提高经费使用的效率。在规定时间内，高等教育基金会向教育部与技能部交代有关工作事项的同时，还应该与其一起讨论高校经费的需求和相应的分配方案。通过议会投票的方式，高校财政经费的实际拨款数额才能得以确定。接下来，高等教育基金会就应该根据投票结果合理分配经费，教育部和技能部也应指导有关部门的拨款工作，开展国家政策的宣传活动，把教育发展的目标和重点进行阐述说明。高等教育基金会还会综合考虑各个高校的基本情况和发展状况，给一些高校提供必要的经费补助。不过，基金会规定学校在获取经费之后，必须把资金的使用情况汇报给基金会。

英国高校财政经费投入的流程如图2所示。

图2　英国高校财政经费投入流程图

在经费分配的过程中，高等教育基金会注重研究成果的研发。这主要是因为经费分配与研究成果的多少相关联，研究成果越多，高校获得的经费也越多。每隔四至五年，通过对研究成果的评论检验，基金会才能把各个高校的评分等级确定下来，据此决定下一个时期应该投入的财政经费额度。

在英国，高校的财政经费投入实行的是一种通过公式来确定经费数量的公式拨款模式，对各个高校进行近期情况的评估，最终把拨款数额确定下来。在实施这一模式之前，需对各种因素进行综合考虑。具体包括：学生的数量与种类、研究成果以及教学项目的数量与质量。科研经费的投入额度，受制于高校评估的结果。高等教育基金会通过邀请国外著名专家对科研成果进行评估，进一步确定科研项目经费的具体分配方案。另外，对于一些全国性的基础设施建设项目以及国家战略优先领域的项目，高等教育基金会还会设立专项拨款提供相应的支持。

(三)日本高校财政经费投入模式

日本高校有3种类型：私立大学、公立大学和国立大学，设置者应承担高校的教育经费。公立大学和国立大学都是依靠财政拨款来实现教育项目的开展。国立大学财政经费的主要来源是文部省的税收，且不准许地方政府承担其经费。而地方政府则是通过公共事业支出来对公立大学提供财政经费的支持，国家也将提供必要的补助。由于地方的经济发展水平不同，中央政府把地方政府上缴的收入转移支付给财政能力比较低的地方政府，以确保教育的公平。

地方和中央两级管理，即由县、市以及中央三级政府一起承担高校的财政经费投入，是日本对高校经费投入实施的一种管理制度。中央政府不仅要负担国立大学的经费，而且要提供适当的补助给私立大学和公立大学。政府采用严厉、规范的办法管理国立高校的融资，高校的融资不能自己掌控。地方政府不仅会对公立大学的财政经费投入负责，而且还会拟定配套的会计制度予以规范。私立大学的经费投入则是由私学振兴财团等体制承担和负责。

在经费投入政策中，国立大学的特别会计制度是最核心的法规。这一制度规定，文部大臣对国立大学的财政经费进行预算之后，再由议会统一管理并提交给国会，最终由国会审议表决；大学的收入来源于政府的财政经费、入学金、学费、医院收入和审查费等学校自主筹集的资金。不过，所有收入必须全部上缴给国立大学特别会计，由文部大臣将其纳入预算，再由议会进行分配和管理。同时，会计制度还规定了机动条款，建立了管理和分配各大学的捐赠款的委任会计金制度；成立长期贷款制度和短期贷款制度，从而有效促进大学为建设学校积极主动地筹集资金。

(四)澳大利亚高校财政经费投入模式

在澳大利亚，高等院校财政经费投入模式的变革可以划分为以下3个阶段。第2个阶段开始的标志是澳洲大学委员会的设立；第2个阶段开始的标志是澳大利亚联邦政府在1947年开始给高校和高等教育学院拨款作为使用经费；第3个阶段开始的标志是联邦政府在1987年解散了联邦高等教育委员会，设立了教育部、训练部和就业部三个部门，它们以联邦政府的名义给高等学校拨款，要求获得经费的学校每个年度都要在联邦政府批准后才能制定其重点发展项目，并且直接与教育部、训练部和就业部商量有关财政经费投入的事情。

教育部根据每年新入学的学生人数，再考虑获得学位所需要的相对成本，由此得出高等学校这个年度在经费投入方面要增加的数额。为了使学生拥有更多的选择机会，让学生的学分不过于集中且方便转移，同时使学生在学术上拥有更好的服务和设备，以及让高校老师能得到更多更好的深造机会，澳大利亚联邦政府调整了高等学校的整体框架，并在一定程度上进行了合并，由此减少高等学校的数量，提高高等学校的综合质量，使高等学校的教育规模得到扩展。

澳大利亚教育部专门设立澳洲研究委员会来分配高等学校财政经费的调拨。联邦政府在1988年开始执行“谁使用，谁付费”的原则。从1989年开始统一实施的一项新政策，就是采用学生缴纳学费和政府财政补贴并行的制度，不再实行免交学费的政策。这项新的政策规定对于那些一次性缴纳学费的学生可给予七五折的优惠政策；对于那些没有足够能力或者不情愿缴纳学费的学生，联邦政府可以给学生提供贷款，适当地收取利息。

(五)印度高等教育财政投入模式

印度的高等学校一般划分为5类：与大学同级别的研究院；中央大学及其附属院校；开放大学；各种院校；地方大学。地方政府和中央政府共同承担高等学校所需要的财政经费。两级政府会针对不同的院校和不同的项目批复相应的财政经费。

印度高校的财政经费主要是由大学经费拨款委员会负责，其向包含地方大学、中央大学以及附属院校在内的全部高等学校拨款。附属院校以及地方大学只有在达到相应水平的情况下才能得到政府的财政经费资助。

印度高等教育的财政经费投入模式可以描述为：首先，由财政部将预算内的高等教育经费暂时下拨给人力资源开发部；然后，人力资源开发部把经费又拨入大学经费拨款委员会；大学经费拨款委员会将15所中央大学和42所研究院作为其经费投入的重点方向；大学经费拨款委员会和地方政府一起为那些达到资助标准的116所地方性大学(不包括农林类和医学类院校)提供财政经费资助。剩下的大学所需的教学经费由地方政府承担或者由社会团体出资协助。大学经费拨款委员会会聘请专业评估团队对所有的高等院校进行定期的评估，明确各高校财政经费的投入金额以及使用情况。这种政策编排可以保证经费的公平性、有效性、及时性以及足额足量地拨入学校，极大地推动高等教育的进步与发展，大大地提高教育经费的效率，并减少国家在教育方面的财政支出。

二我国高校财政经费投入模式的现状分析

我国高等院校的发展在艰难的摸爬滚打中不断地突破自身发展上限，取得了一系列相当可观的成果，为我国社会主义现代化发展提供了重要的支撑，尤其是在对外开放之后，我国在教育经费下拨和管理方面，取得了非常可观的成果，并在一些方面做出了突破性的成果。具体而言有：社会对于高等教育的投入以较快的速度在不断地增长，投入总额在逐年增加；政府财政对高等教育的投入一直在不断地增加；家庭对教育的投入也在不断地增加，公众对非义务教育已经普遍接受。

目前我国高等教育的主体大部分是公办院校，其财政经费的主要来源是中央和地方各级政府的公共经费拨款。1998年，在经受教育财政预算增长不够和高等院校扩招双管齐下的冲击下，国家颁布了《中华人民共和国高等教育法》，其第60条就规定“国家逐渐建立以各级财政拨款为主体，其他多渠道筹集经费为辅的高等教育经费体制”，推动高等财政经费投入由政府一手负责的方式转变为多渠道筹措资金模式。自此以后，即使地方政府财政经费投入数额在学校教育经费总投入中所占比例不断地下降，在高校教育经费总投入中，政府财政经费投入仍占绝大多数，处于支配地位。

2002年，在国家预算方法改革的基础上，并吸取高等院校在财政经费投入方面所获得的历史经验，教育部计划根据“基本支出预算+项目支出预算”的方式对各高校拨付经费。具体包含3类拨款：教育经费拨款，就是财政部拨付给高等院校的专项性和经常性教育经费；科研经费拨款，就是财政部或者相关主管单位拨付给学校的专项和非专项用于科学研究的经费，比如科技三项专用费用和科学事业费用等等；其他教育经费拨款，就是财政部和相关单位拨付给学校的除去上述拨款方式以外的其他用于专项和非专项的经费，比如公费医疗拨款、教育费附加拨款等等。

我国还规定高等院校逐渐开始采用财政经费集中拨入和支出的制度，就是规定要将预算之外的其他所得全部放入一个专门的账户进行管理，收入和支出不产生关联，使用经费时要坚持透明化。之所以实施财政经费集中拨入和支出制度，就是期望通过采取这种制度，能有效地监督高校财政经费的使用情况，加强国家对各级行政单位在财务上的调控，在源头和制度上有效地防治贪腐行为。

三国内外高校财政经费投入模式比较与启示

(一)国内外高校财政经费投入模式比较

通过上述的论述，在了解了外国有关高等教育财政经费投入模式情况的基础上，接下来对国内外的情况进行比较，以便总结国外在探索高等院校财政经费投入模式过程中的经验，具体比较情况见表1。

表1　高校财政经费投入模式的国际比较

根据表1，可总结如下:

第一，按照教育成本分担的原则，由于国家是实施高等教育的最大受益方，因此国家理应承担高等教育的经费支出。我国高等院校财政经费投入模式要采用中央和地方两级政府共同支持的模式。在社会经济不断发展的情况下，国家应该加大对高等教育财政经费的补贴力度，高等院校财政经费的数额占GDP的比重也要不断增加。

第二，坚持以各级政府财政补贴为主，多元化筹措资金为辅的高等院校办学经费筹资模式。多元化筹措资金可以看成是对高等院校财政经费投入强有力的补充，它可以促进高等院校办学规模的扩大并不断提高教育的公平性。可以从社会、家庭、个人这些方面着手，扩充高等院校经费的筹措渠道，降低家庭受资助的标准，学校出资创建企业获得收入来源，接受社会团体、企业以及私人的赞助，还可以采取接收海外留学生以得到政府教育补贴、积极申请国际教育机构资助等直接性或者间接性筹措资金的方法。

(二)国外高校财政经费投入模式对我国的启示

在我国，改革开放带动了经济社会的迅速发展，在确保我国高等教育持续发展的基础上，有关我国高等教育财政经费的投入方式经过了几次重大改革。与以前运行的投入模式相比较，现今投入模式已经有了明显的改善，采用基本支出加项目支出的预算模式。但是，我国高校的财政经费投入方式在制度上仍然存在着不足，没有从根本上摆脱计划体制这个条框的束缚。在了解国外高校财政经费投入模式后，并比较分析我国现今运行的模式，可以充分地借鉴外国在完善高校财政经费投入模式上采取的措施和办法，并联系我国当今的实际发展情况，不断地改善我国高校财政经费所实施的投入模式，提高高校财政经费的使用效率，可以使政府更好地宏观调控高等院校治理学校的方向和模式，进一步解决因为高校扩招而使学校教学经费更加紧张的问题。

“他山之石，可以攻玉”，改革开放以来，我国向世界其他各国汲取方方面面的经验与教训，针对高等院校教育经费使用而言，很多西方发达国家在关于高校教育经费的投入和使用等方面为我国高校的教育经费使用和投入以及未来科研经费的绩效评价提供了好的经验借鉴，比如西方发达国家的教育投资水平和投资收益效果等都为我国高校的教育经费投入和使用提供了重要的参考价值。

因此，研究西方发达国家关于高校教育经费拨款模式和经费预算管理模式有助于我国等发达中国家更有效地管理高校教育经费的投入和使用，在对国外高校财政经费投入模式的比较和经验借鉴中，我国主要可以从以下两个方面借鉴国外的做法：第一，借鉴国外的高校财政拨款模式。在国外发达国家，高等院校在长期的经验积累下，不断地改革科研经费拨款模式，最终形成以绩效拨款为主体的财政投入模式。绩效拨款模式应用较为成熟的国家有美国、英国和澳大利亚，以上三个国家在科研经费拨款模式上都进行了深入的探究，取得了一定的成果，并积累了较为丰富的经验。然而我国在科研经费拨款模式上还正处于探索阶段，相关成果和经验较为不足。第二，借鉴国外高校(尤其是美国、英国等国高校)的经费预算管理模式。比如，成立中介机构管理拨款，从而增强高校教育经费使用的科学性和透明度；设立高校教育经费预算管理小组，发挥经费预算管理在高校发展管理中的重要作用；强化、提升高校教育经费预算编制工作能力，针对不同职能部门的特点形成不同的编制工作方法，从而科学编制教育经费预算；大力实施经费预算评价，必须严格按照预算方案执行，不可抱有侥幸心理，大力增加教育经费预算和使用的透明度。

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(责任编校：杨丽英)

[收稿日期]2016-04-11.

[基金项目]湖南省教育科学“十二五”规划课题“绩效评价视角下湖南省本科院校财政经费投入与使用机制优化研究”(XJK014BJG009)。

[作者简介]黄快林(1975—)，男，湖南邵阳人，长沙师范学院经济管理系研究员，中南林业科技大学森林旅游研究中心在读博士，研究方向：高等教育、旅游管理。

[中图分类号]G649

[文献标志码]A

[文章编号]1673-0712(2016)03-0050-06

Public Funding Mode in Chinese and Foreign Colleges and Universities: Comparison and Inspiration

HUANGKuai-lin

(1.Department of Economic Management, Changsha Normal University, Changsha 410100, China;2. Forest Tourism Research Center, Central South University of Forestry and Technology, Changsha 410004, China)

Abstract:Developed countries have different modes of funding for higher education as their understanding of it varies. The author of this paper compares the higher education financing modes in China and in developed countries such as America, Britain, Japan, Australia, and India. The author reaches a conclusion that China should reform its allocation mode of research funding so that colleges and universities will receive grants in accordance with their performance; and that Chinese colleges and universities should learn from foreign experience of funding management by setting up a budget panel, planning the budget scientifically, and establishing an efficient mechanism to assess the budget.

Key words：public funds for colleges and universities; allocation mode; higher education; educational fund