关于实行用水总量控制的思考

刘萍

【摘 要】用水总量控制是最严格水资源管理制度的关键环节，本文以滨州市为例，分析了实行用水总量控制的必要性，针对用水总量控制中存在的用水总量超计划情况普遍，用水浪费情况突出，水资源管理水平落后三个问题，提出了相应对策，即严格水源供给，把好“开源关”；节约用水，把好“节流关”；以及加快水资源管理方式转变。

【关键词】最严格水资源管理；总量控制；需水管理

为促进水资源可持续利用，推动经济社会发展与水资源水环境承载能力相协调，国务院以国发〔2012〕3号印发了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》。用水总量控制是最严格水资源管理制度的关键环节，为此，意见明确中国严格实行用水总量控制，力争到2020年控制在6700亿立方米以内，到2030年控制在7000亿立方米以内，这为我们加强用水总量控制提供了理论指导和依据。滨州地处黄河尾闾，属于资源性缺水地区，经济社会发展主要依赖于黄河客水资源，如何控制用水总量，促进经济社会可持续发展成为了应有之义。

1 滨州用水总量控制必要性分析

1.1 滨州用水现状分析

滨州地处黄河三角洲腹地，属于水资源极度匮乏区，地下水因盐碱化难以利用，年均降雨565毫米，民间素有“十年九旱”之说。该区客水资源主要有黄河、漳卫新河、徒骇河、小清河等过境河流， 除黄河外其它河流不仅水量较小， 而且污染严重， 利用价值极小。黄河水作为滨州市唯一的客水资源，目前共建有引黄涵闸14座，设计引水能力516立方米每秒，引黄灌溉面积580多万亩，受益人口360万人，占全市人口的95%，黄河水在滨州市经济社会发展中起着举足轻重的作用。

1.2 黄河水资源特性

黄河水资源总量少，河川径流量仅占全国2%，却承担了占全国15%耕地面积和12%人口的供水任务，人均水资源量仅为全国平均水平的23%。根据预测，2020年黄河河川径流量将比目前减少约15亿立方米，2030年将减少约20亿立方米。黄河水资源日趋减少，但流域用水需求旺盛，消耗量已超过黄河承载能力。为此，黄河水利委员会从2010年起开始实行最严格的黄河水资源管理制度，严格实行用水总量控制，确保黄河水资源可持续利用。

2 滨州用水总量控制中存在的问题

2.1 用水总量超计划情况普遍

为了更清楚的了解滨州引水情况，下表分别对上级下达的年度水量控制指标和滨州当地实际引水量进行对比（表1）：

从表格数据来看，近年来，随着经济社会发展，滨州当地引用黄河水量逐渐增多，且基本都是超计划引水，这给控制用水总量带来了压力。

2.2 用水浪费情况突出

超计划引用水往往跟水资源浪费密不可分。滨州市属典型农业区，农业人口占全市总人口的87.7%，农业用水约占全市总用水量的80%以上。由于灌区技术落后，农民节水意识淡薄，仍是采用传统的大水漫灌方式，造成了大量水资源浪费严重。工业用水方面，由于生产设备陈旧，使得工业单位产品耗水率高，且水的重复利用率也较低，仅在40%～50%之间。而美国、日本、原苏联在20世纪80年代工业用水的重复利用率就高达75%以上[1]。

2.3 水资源管理水平落后

在水资源管理方式上，倾向于通过工程建设“开源”，主张增加水资源供给量，却忽视了水资源的需求因素，在“节流”方面研究的太少，没有有效利用经济、科技、法律等手段综合管理水资源，造成了水资源管理片面发展。例如水价调整，从20世纪80年代至今，非农业用水经过了五次水价调整，水价翻了40倍左右，而农业用水只调整了两次，至今十五年一直没有提高。农业用水基本属于福利性供给，导致了人们长期不珍惜用水的不良观念。

3 滨州用水总量控制对策

3.1 严格水源供给，把好“开源关”

3.1.1 严格规划管理和水资源论证

滨州市用水供求矛盾突出，如果再行开发利用水资源，应加强项目水资源论证工作，滨州城市总体规划的编制、重大建设项目的布局，都应当与水资源条件和防洪要求相适应，对于未依法完成水资源论证工作的建设项目，审批机关应不予批准，建设单位也不得擅自开工建设和投产使用。

3.1.2 严格控制区域取用水总量

严格用水总量控制，对于超年度用水计划引水的，黄河部门及时向市政府发函，告知相关情况，提出具体要求。如果确因特殊情况需追加引水的，应当由市政府向黄河上级部门提出申请，并严格履行审批程序，按照取水用途核增农业、非农业用水指标，避免用水随意性的问题。

3.1.3 严格实施取水许可

黄河系统实行最严格的水资源管理制度，对取用水总量已达到或超过控制指标的地区，暂停审批建设项目新增取水，对取用水总量接近控制指标的地区，限制审批建设项目新增取水。对不符合国家产业政策或列入国家产业结构调整指导目录中淘汰类的，产品不符合行业用水定额标准的建设项目取水申请，审批机关不予批准。

3.1.4 服从上级水资源统一调度指令

为加强水资源管理，黄河系统实行水量统一调度，制定了水资源调度方案、应急调度预案和调度计划，对全流域水量实现了科学、合理、经济的优化配置。滨州市地处黄河下游，应当服从流域水资源统一调度。当地黄河部门要进一步加大水量调度执行督查，对于不服从调度指令的，应采取关闸、停止供水等方式进行制裁。

3.2 节约用水，把好“节流关”

3.2.1 节约农业用水

滨州在引用黄河水中，有80%以上是农业用水，因此做好农业节水关系重大。因当地农业节水技术和农民节水意识单薄，导致了农业用水大量浪费。为此，必须全面实施农业节水技术，从引水工程、灌溉技术、引水计量等多个方面，提升节水技术，在农作物引水、稳产的前提下，尽力节约黄河水资源。

3.2.2 实施城市节水措施

非农业用水包括工业、生态和生活用水。下一步，应将节水措施与企业技术改造相结合，严格生态用水水费征收工作，并进一步加强宣传和知识普及，倡导居民节约用水，全方位节约城市用水。

3.2.3 运用价格杠杆促进节水

由于长期农业抵偿供水，水费收入低于成本，水利工程管理和维修不能及时跟进，不利于水资源的有效利用，因此，应发挥市场对水资源的基础调控作用，适当提高农业用水价格，在保持农业农村稳定的前提下，提高农民节水意识，提高农业用水利用效率。

3.3 加快水资源管理方式转变

在新时期，加强水资源管理，实现管理方式的根本转变才是出路。新型水资源管理应该由供给型转向需求型，不仅注重水资源有效供给量的增加，而且更注重需求管理以供定需，通过提高水资源的配置效率和使用效率促进节约用水，达到水资源供给和需求的平衡。在具体管理过程中，应综合运用法律、经济和技术等手段对水资源实行全面的管理，形成以经济技术措施为先导，以法律手段为保障，以水权管理为核心，充分发挥水市场在水资源配置中的基础作用，附之以有效的水行政管理，突出水管理的经济性、效率性[2]。

【参考文献】

[1]王文楷，刘荷芬，刘爱荣，王超，宋金叶.21世纪黄河水资源可持续利用对策研究[J].地域研究与开发，2001，20（2）.

[2]常云昆，肖六亿.黄河流域水资源短缺与水资源管理方式的转变[J].陕西师范大学学报（哲学社会科学版），2006，35（4）.

[责任编辑：杨玉洁]