高标准基本农田建设面临难题及解决措施

朱雪松

（叙永县农业局土壤肥料站 四川泸州 646400）

高标准基本农田建设面临难题及解决措施

朱雪松

（叙永县农业局土壤肥料站 四川泸州 646400）

高标准基本农田建设是在中国经济总量、经济结构、粮食生产水平发生巨大变化之后作出的重大决策，是经历了多年中低产田改造基础上的变革。大力推进高标准基本农田建设，是保护耕地的重要手段同时也是保障国家粮食安全的长久之计，是促进农业增长方式转变、提升农业整体效益的根本途径，是实现农业可持续发展的战略选择，是建设社会主义新农村和培育新型农民的现实需要，是国家财政支持“三农”工作的重要战略举措，也是新时期我国农业综合开发需要承担的重要历史使命，具有重大的现实意义和深远的战略影响。本文从我国实际出发，指出我国高标准基本农田建设过程中面临的难题，并提出相关的解决措施，为推进我国高标准基本农田稳妥地建设提供参考。

高标准基本农田；建设；难题；解决措施

1 引言

现今，我国各个地区正处于工业化与城镇化快速发展、农业现代化快速推进的重要历史时期，如何不以牺牲耕地和粮食、生态和环境为代价，协调工业化、城镇化和农业现代化可持续发展，成为我国目前发展面临的重大课题，如何在保障发展的同时保护耕地红线、保障粮食安全也成为土地管理面临的重要问题。高标准基本农田建设不仅是保障粮食安全的有效抓手，还是推动土地利用管理方式转变、促进农业现代化发展的重要途径。建设高标准基本农田有利于优化土地利用布局，实现集中连片，发挥规模效益；有利于优化土地利用结构，增加有效耕地面积，提高优质基本农田面积比重；有利于完善农田基本设施，稳步提高粮食综合生产能力；有利于加强生态环境建设，发挥农田在生产、生活、生态、景观等多方面的综合功能；有利于完善耕地保护和补偿制度，实现耕地资源的可持续利用。

2 高标准基本农田建设中面临的难题

2.1 权属调整难度大

当前我国农村实行的是以家庭联产承包责任制为主体的农村土地经营制度，耕地主要散落在各农户手中。利于农业机械化操作的田块规整，是高标准基本农田建设中的一个重要内容。田块规整会对地会整合、重新规划现有的田块布局，在项目的实施过程中不可避免会出现新修工程占地、改变原权属界线走向等情况，各农户对此往往存在一定的抵触情绪，从而导致整治前的权属调整工作难以开展，土地整治项目难以达到预期目标和效益。进行相应的耕地承包经营权的调整，关系到农民的基本土地权益，这一工作的难度很大，是部分地区高标准基本农田建设难以顺利快速推进的障碍。即使有些地方通过相应补偿，完成了田块规整、农田基础设施配套建设，却又在大田块中重新构筑田埂作为各家各户承包地的界址，导致重回耕地破碎化状态，有效耕地面积减少、影响农业机械化操作，大大降低了高标准基本农田建设效果。

2.2 建设中资金不足、不均衡

在新的发展阶段，基于中低产田改造的高标准基本农田建设已成为农业综合开发的重点，并融合于农业现代化建设进程之中，但投资仍不可缺少。目前，我国改造中低产田是按中央财政下达专项资金、地方财政配套、农民出工的“三结合”模式进行的，在这种模式下，产田改造的主要资金来源是中央和各省级财政投资。然而在实施过程中，以及农民自筹难，使得产田改造和高标准基本农田建设的投入达不到理想标准。

当前用于高标准农田建设资金中大部分资金来源于土地出让收入，这部分资金在各地区自行使用，我国地区间经济发展情况差异较大，在经济比较发达的地区，由土地出让产生的收入较高，农业生产条件较好，耕地面积较小，农田有效灌溉面积比例、农业机械化程度较高，高标准农田建设的任务也相对较少，资金也就富余；而在经济发展欠发达的地区由出让土地产生的收入较低，耕地数量多且耕地后备资源丰富，农业现代化水平提高空间大，相应的高标准农田建设增加投入大，资金不足。虽然提出了“先易后难”的原则，但影响耕地质量提高的因素往往是多方面的，相对于部分项目需要解决的实际问题，就项目本身来说这样的资金标准相对有限。另一方面，当前用于高标准农田建设的涉农资金主要为土地出让收入，对于高标准基本农田建设任务较重的地区，资金总量必然出现缺口。资金的不足问题可能导致工程质量的无法保障。

2.3 缺乏长远规划

在“以工促农、以城带乡”，支农惠农不断加强的宏观背景下，相关部门都在参与高标准基本农田建设。如国土部门的土地整治强调“田、沟、路、林、渠、村”的综合整治，追求区域土地利用结构的优化；农业部门以中低产田改造为重点，各部门各自为战，联系松散，没有形成应有的合力，往往造成了重复投资及各部门计划相悖的情况，造成了管理资源及投资的浪费，远没有达到的预期效果。

2.4 与新农村建设协调不够

把高标准农田建设重心放在农田建设的方向，对农村交通建设、农村环境建设等方面关注度不够。而在一些地区，经常可以看见配有建设标准较高的田间道，而与田间道接壤的村庄道路则崎岖不平、损毁厉害，也能看到杂草、垃圾乱堆乱倒等的不良现象，这些都与新农村建设不协调，长期下去会对已建成的高标准农田产生不好影响。因此高标准农田建设的内涵需要进深一步，需要和农村公路、危房改造、农村清洁工程村环境综合整治工作齐头并进。

2.5 建后管护措施不到位

虽然各地区在项目立项上十分积极，但在项目建成后，由于缺少维护经费而疏于管理，出现几年前建设好的高标准农田沟渠路道、农田防护林、输变电线路存在不同程度的破坏的现象，管理维护的主体和权责不明确，管理维护资金无法进一步落实，因此效果并不不理想，出现重视建设轻视管理的情况。

3 建设高标准基本农田解决措施

3.1 加大宣传力度，建立公众参与机制

在推动建设高标准基本农田相关工作时，要充分运用各类媒介，加大对高标准基本农田建设意义、作用的宣传，使广大干部群众深入了解和掌握高标准基本农田建设的有关政策和制度，激发社会各界关心、关注和参与高标准基本农田建设的积极性和主动性。加快建立健全土地整治工作公众参与机制，对土地调整互换使用、农田整理方案等涉及农民财产权益的问题，提供多种选择并进行公告、公示、听证和论证，充分听取当地农村基层组织和农民的意见。要发挥政府在高标准农田建设中的主导作用，要引导农民自愿参与高标准基本农田建设。建立高标准基本农田建设信息的公开、参与反馈一体化机制，充分调动农民群众的积极性和创造性。做到整治前农民同意，整治中农民参与，整治后农民满意。

3.2 切实保障农民权益，建立认证制度

土地是农民的命根子，为充分保护农民和农村集体的权益，在确权时要坚持维护“利益不减少”的原则。高标准基本农田建成后，农民承包地与建设前耕地数量和质量相比相同或有所提高。在确权之前，要开展土地权属和土地利用现状调查，明确项目区内各类用地面积和分布，明确项目区内土地所有权、使用权，并经农户签字确认，土地权属调整方案要进行公示。尽快颁发或换发耕的村集体的集体土地所有权证，村集体的集体土地使用权证，农民的土地承包经营权证。只有这样，农民真正受益，才能真正实现还利于民，高标准农田建设才能得到农民的普遍支持。

3.3 加强后期管理与监管

加强后期管理，有效保证建成后的高标准基本农田发挥最大效益。在工程前期要明确管理维护的主体、明确管理维护的责任和义务，办理固定资产移交，签订后期管护合同；在工程实施过程中从专项资金中预留部分资金作后期管护资金，专款专用；在工程实施后，加强与农业部门之间的协调，促进土地整治工程措施与农业、生物措施相结合，确保土地整治综合效益长效发挥。除此之外，还要创建素质高的监管队伍。从实际出发，对基本农田进行监督，对高标准基本农田建立动态监测系统，创建情况通报制度，进行信息公开，接受社会监督。

3.4 强化领导，健全工作体制

高标准基本农田建设涉及农业、环保、交通、国土、住建、水利等多个部门，是一项复杂的系统工程，需要政府的各个部门齐心协力、共同完成。建立“由政府主导，农村集体经济组织和农民为主体，国土部门搭台、部门联动、统筹规划”的工作机制。形成由国土局负责组织实施，环保和水利等部门给予工程技术指导，农业部门负责后期的耕地肥力恢复技术指导，村及村民小组负责养护管理，政府给予补助的良好管理局面。

4 结束语

高标准基本农田建设是一项伟大的事业，对于保障国家粮食安全、实现人类经济社会可持续发展方面，具有重大的战略意义。高标准基本农田建设，不仅仅是硬件建设，还包括耕地承包经营权的调整与流转、农田基础设施维护机制创新等软件建设；不仅仅是独立的项目建设，是一个典型的复杂系统工程，要把新农村建设、城镇化等区域发展融入其中。吸取社会各方力量，才能真正实现高标准基本农田建设的预期战略目标。

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[3]李少帅，郧文聚.高标准基本农田建设存在的问题及对策[J].资源与产业，2012，14（3）：189～193.

F301

A

1004-7344（2016）20-0212-02

2016-7-1

朱雪松（1976-），男，农艺师，本科，主要从事高标准农田建设和测土配方工作。