浅析新《财政总预算会计制度》的主要变化及思考

苏永玲



浅析新《财政总预算会计制度》的主要变化及思考

苏永玲

摘要：财政部于2015年10月10日修订发布了《财政总预算会计制度》（财库[2015]192号）（以下简称《新会计制度》），自2016年1月1日起全面施行。本文主要对修订后的新会计制度发生的主要变化及其意义进行阐述，并提出了新会计制度实施后财政部门会计工作的衔接问题。

关键词：会计制度；变化；意义

一、新会计制度修订原因

多年来，我国在政府会计领域实行的是以收付实现制为核算基础的预算会计标准体系，主要包括财政总预算会计制度、行政单位会计制度和事业单位会计准则。这一体系为我国财政资金的有效运行和宏观经济决策发挥了重要的基石作用。然而，随着经济社会发展，预算会计标准体系难以适应新形势新情况的需要，原《财政总预算会计制度》暴露出诸多缺陷，无法真实地勾勒出政府的资产状况以及债权债务等相关信息，与我国政府宏观调控需求渐行渐远。

（一）原制度与现行政府预算管理制度脱节

规范国库资金管理、健全预算绩效管理机制、建立权责发生制的政府综合财务报告制度等预算管理制度改革的广泛推行及实施，对政府会计核算提出了新的要求。为了更有效地保障预算管理制度改革顺利推进，新修订的《财政总预算会计制度》出笼的根本要义就是要通过一系列会计科目和会计报表的科学设置，全面、完整地将预算管理制度改革的成果通过会计记录予以确认、计量、记录和报告，更好地满足财政管理需要，满足社会各界对财政信息公开的需要。

（二）原制度的会计核算内容过于单一

1997版的会计制度偏重于政府预算收支的核算，对政府全面的资产及负债情况不能系统反映；相关制度不够健全完善，政府运行成本难以宏观如实呈现，政府的运营绩效无法考量；收付实现制会计核算基础导致财政支出和财政收入在会计期间不配比，不能够对收支结余情况进行有效评价，难以满足权责发生制政府综合财务报告信息的需求。

（三）原制度不利于政府会计体系的完善

近几年陆续修订颁布的《事业单位会计制度》和《行政单位会计制度》与现行的企业会计制度设计理念接近，部分领域部分业务引进权责发生制，对于固定资产、无形资产等长期资产的核算方法创造性地采用了“双分录”的核算方法，既不影响预算收支的口径，又能准确地反映单位的资产负债，使预算会计和财务会计功能很好地相融合。《新会计制度》的修订宗旨与行政事业单位的会计核算方法保持一致，标志着政府会计体系得以健全和完善。

（四）原制度不利于提升预算会计管理水平

1997年版的会计制度，在核算内容、核算原则等方面有许多不足。新修订的会计制度着眼于现代财政的发展理念，科学完整地设计制度框架，夯实了总预算会计管理基础，为科学理财奠定了坚实的计量基础。

二、修订后《新会计制度》的创新点

（一）会计基础引用权责发生制

权责发生制也称应计制，它强调政府所提供的服务与同期费用的配比，使政府的业绩更加真实透明。多年来，政府会计一直采用收付实现制，即收支核算不牵涉资金的效益问题。《新会计制度》作出明确规定，要准确辨别经营性及非经营性活动，严格划分不同类型的交易，全面铺开权责发生制的实施范围。在此基础上所产生的政府信息是真实的，也是客观的，有利于社会公众对政府各组成部门履行职能及工作效率的客观评价。比如对应付国库集中支付结余、应收股利、应收应付利息等部分业务，制度都规定了必须采用权责发生制核算。

（二）会计核算目标的重新定位

从单纯为预算管理服务到为预算管理及财务管理服务。即政府会计核算目标要明确财政会计和预算会计双系统的基本改革思路，不仅要向社会提供政府财政收支明细情况，也要以权责发生制的理念为引领，全面准确反映政府的资产负债等财务状况。

（三）创造性地改进会计核算方法

借鉴行政事业单位，对长期资产的会计核算创造性地采用“双分录”的核算方法，既不影响预算收支的口径，又能准确地反映单位财务状况。同时，《新会计制度》还增加了一些具体的会计科目，如“国库现金管理存款”、“借出款项”、“其他应收款”等科目。通过科目的增减变化，提供的会计信息更加明晰。

（四）资产的核算内容进一步充实和完善

资产是指政府会计主体过去的经济业务或者事项形成的，由政府会计主体控制的，预期能够产生服务潜力或者带来经济利益流入的经济资源。《新会计制度》采用了与企业一致的作法，将政府财政持有的债权和股权等资产纳入了会计核算体系框架之中。其中，制度中首次将政府股权投资确定为政府的一项重要资产，《新会计制度》要求采用权益法核算此类资产的变动情况，既政府与被投资方净资产保持紧密的勾稽关系，通过“股权投资”和“应收股利”会计科目予以核算。

（五）完善负债核算内容

负债是指政府会计主体过去的经济业务或者事项形成的，预期会导致经济资源流出政府会计主体的现时义务。长期以来，我国政府负债的会计核算采用收付实现制的确认原则，只有直接显性负债反映到财务报表中，而或有负债和隐性负债并没有在报表中体现。《新会计制度》增加了反映政府债发行和转贷业务的核算内容，通过新增设的“应付短（长）期政府债券”、“应收（付）地方政府债券转贷款”等相关账户进行相关资产和负债事项的核算。

（六）充实了净资产的核算内容

净资产是财政总预算会计要素之一，反映财政资产减去财政负债后的差额。与1997版的制度相比，净资产的核算范围有所扩大。不仅拓宽了各项结余的核算内容，还增设了“资产基金”账户（反映政府财政持有的债权和股权投资等资产在净资产中占用的金额）和“待偿债净资产”账户（反映政府财政承担各项债务而相应需在净资产中冲减的金额）。

（七）进一步完善了收支的核算内容

《新会计制度》与旧版相比，无论是财政收支的概念还是科目名称、核算内容都做了不同程度的调整和完善，更好地满足了会计报表的需求。

（八）财政会计报表的体系进一步充实

《新会计制度》规定报表体系包括资产负债表、收入支出表等7张报表。新制度基于权责发生制的理念，不仅对体例的设计上与企业相近，在报表内容的编排上，也更加注重收付实现制和权责发生制的双重反映，使报表提供的政府会计信息更加丰富。

三、新旧制度衔接过程中应重点关注的问题

《新会计制度》对于提升财政财务信息质量，全面深化预算管理制度改革、建立现代财政制度具有重要作用。当务之急是如何及时、准确、全面掌握新制度的内容，做好新旧制度的无缝对接值得研究。应重点关注以下几个方面的问题。

（一）强化组织领导

各级财政部门领导应高度重视总预算会计工作，从建设现代财政制度的顶层设计入手，重新审视和认识总预算会计工作，细化部门分工，制订时间表，明确责任。

（二）加强财政部门内部协调配合

需要财政国库部门与财政资产和负债管理部门协调配合，夯实家底，特别是要合理设计各相关部门会计资料传递机制。基础性工作扎实有效，才会使财政部门的会计核算工作质量有所保证。

（三）做好会计电算化的衔接工作

目前，财政部门的账务操作都实现了会计电算化，系统升级改造以及新旧会计账目的转换工作都应提到重要的议事日程，特别是对新增删的会计科目，如何确定其相关内容的归属都应予以明确，深入研究消化吸收的基础上予以录入，特别是2016年初的会计报表要依据调节后的新内容、新项目重新编制。与此同时，与政府会计改革相应的财务软件运营商也应积极组织会计电算化实务专家和学者进行政府会计核算流程的科学设计，协助各单位进行账务系统改革，以提高执行新制度的效率。

（四）切实有效培训基层财务人员

新制度与新《预算法》、财政管理制度改革一脉相承，要主动作为，尽快消化、理解、掌握新制度的主要内容。各财政部门的会计人员，都已经习惯了旧有的收付实现制理念，如何尽快适应新的政策新的要求是重中之重。首先应该让基层财务人员对新制度的设立背景及改革的总体框架有个清晰的认识，激发财务人员学习新知识的积极性，其次应该有计划有步骤分层次地进行职业培训，不留死角，提高财务人员的实务操作能力。

（五）健全内部控制制度

财政内部控制制度是指为履行公共财政职能，提高财政管理工作的质量和效率，对财政管理风险有效识别，保护财政资金的安全、完整和规范运行而制定和实施的一系列控制方法、措施和程序。为保障《新会计制度》的顺利实施，各级财政部门应当建立健全内部管理控制制度。实施业务部门内部控制、业务部门之间关联控制、考核监督部门专职控制三个方面相互作用的内部管理机制。通过内部控制制度及相关配套管理制度的有效运行，更好地保障财政总预算会计制度的实施。

参考文献：

[1]财政部.《财政总预算会计制度》，2015.10.10.

[2]经济日报.财政总预算会计制度全面修订，2015.10.26.

（作者单位：辽宁行政学院）