中期财政规划与预算管理制度改革

任伟峰 单文涛

中期财政规划与预算管理制度改革

任伟峰 单文涛

为深化预算管理制度改革，建立跨年度预算平衡机制，需要改变传统年度预算，实行中期财政规划管理。本文首先阐述中期财政规划的基本内容，然后分析当前年度预算存在的问题和中期财政规划的实施意义，最后提出实行中期财政规划管理的对策建议。

预算管理制度；年度预算；中期财政规划

中期财政规划是我国"深化预算管理制度改革，改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制”的重要举措之一。财政部于2015年4月3日，印发了《关于实行中央部门中期财政规划管理的意见》（财预[2015]43号），明确中央部门中期财政规划管理的必要性、总体思路、主要内容和组织实施办法。中期财政规划与部门预算相结合，将对我国的预算管理体系和部门预算编制产生重大影响。

一、中期财政规划概述

中期财政规划，是一种将预算收支的安排超过一个年度的财政计划，为实现财政可持续发展，世界上众多发达市场经济国家和发展中国家积极探索预算制度改革，并于20世纪中后期，创立的一项改革措施，其核心理念是改变年度预算的管理体制，指导政府科学理财。据统计，目前世界上已有超过70％的国家实施了中期财政规划。当前我国推出的中期财政规划改革，在国际社会，又被称为"中期预算框架”或"中期支出计划”。在国际货币基金组织的《财政透明度手册》（2007）中，对中期财政规划的定义是：“中期预算框架，如果能得到严格实施，不仅可以说明维持现行政策对国家收支的影响，而且还有助于控制推出的新政策，并对一年以上的预算实施情况进行跟踪。它为增进行政部门责任的透明度提供了依据，并为编制以结果为导向的预算奠定了必要基础。”

作为中期预算的一种过渡性改革措施，我国推行的中期财政规划要求，根据国民经济和社会发展五年规划纲要，结合社会政治和经济发展环境，考虑基期年度的社会发展情况，预测未来3～5年经济社会的发展态势和主要经济技术指标，在国家的宏观经济政策下，进一步预测未来3～5年的财政收入和支出情况，在科学预判财政收支的基础上，重点研究财政收支政策，分析现行收支政策问题，制定财政收入和支出改革方案，并进行综合平衡，在保持财政主要政策相对稳定的前提下，根据国民经济和社会发展的实际情况适时进行调整，实现中期财政规划向中期预算的平衡过渡。

中期财政规划规划期的长短，以三至五年为宜，实践中各国以制订三年期预算收支计划的居多，我国中期财政规划的规划期也是三年。简单说，就是将预算安排的时间从一年扩展到三年，按照三年滚动方式编制规划，每年向前延伸一年，在时间上实现滚动管理。在三年期的财政规划中，每一年的规划都约束指引对应年度的预算。在编制三年财政规划时，各部门可以在预算年度执行结束后，根据国民经济发展和财政收支预算最新情况，结合财政支出上限对后两年规划内容进行调整，同时添加一个新的下一年度，形成一轮新的中期规划，使规划内容适应实际情况的变化。

在全国范围内实施中期财政规划前，财政部就积极探索改革试点，在全国选择部分地区推动制订中期滚动预算。2009年，河北、河南焦作市、安徽芜湖县成为全国首批进行中期滚动预算的试点地区，在试点成功实施的基础上，很多地方又积极开展了项目库试点，这些试点的改革经验，为实行中期财政规划管理积累了宝贵经验。

二、年度预算管理制度存在的问题

（一）与国家长期规划结合不紧密，导致政府短期行为

财政预算源于宏观经济形势，而在年度预算下，对宏观经济的预测仅局限于一年，使得年度预算在编制与执行中，具有一定的临时性和随意性，对未来可能发生的收支变化因素考虑不足，重大改革政策难以在预算中做长远考虑，预算编制也与政府经济社会发展中长期规划脱节，难以避免政府的短期行为，加大了财政风险。另外，许多政府支出项目是跨年度执行的，只制订年度预算，根本不适应跨年执行的实际情况，导致资金安排缺乏前瞻性和可持续性，尤其在经济波动时往往难以有效发挥调控宏观经济的作用。

（二）预算约束力弱，影响财政支出绩效

各部门在编制年度预算时，要较多考虑以往年份实际发生的支出，一旦当年预算未完成很可能会影响到部门或单位未来年度可支配的财政资源，但政府预算支出进度受到多种因素的影响，不可控的市场环境等各种不确定性因素都可能导致预算支出进度的变化，当原计划的支出水平可能被降低时，资金使用单位或部门在年末时，通常会采取的做法是，不再根据项目支出需要合理用款，而是为完成预算进度集中花钱，导致预算资金低效率配置，削弱了政府预算的约束力和严肃性。如果能够突破年度预算的局限性，在编制预算时，综合考虑政府很多项目跨年度执行的实际情况，只要在项目执行期内完成支出进度，就不会影响到未来预算的安排，不会影响预算执行单位今后年度的可支配财政资源，那么就有望在很大程度上缓解各部门、单位在年末集中花钱的问题。

三、实行中期财政规划的重要意义

中期财政规划，从表面上看是将政府的收支预算从一年延长到三年，但实际上，他并不是简单的时间上的延伸，他是为弥补年度预算存在的不足，在分析预测未来重大财政收支情况的基础之上，结合政策目标，涵盖更多内容，从多个角度和内容上对年度预算的补充。在中期财政规划的三年规划内容中，以第一年规划的内容为基础形成当年预算，财政规划的后两年内容对应以后两个年度的预算，是在后两年规划的基础上进行调整形成的。而且，后两年的规划是具有预算性质的规划，必须在此基础上进行细化调整才能转化为当年度的预算。

中期财政规划，结合经济发展周期制订财政政策，实现财政政策由当年收支平衡向跨年度平衡的转变，在制订三年滚动规划时，通过充分研究规划期内的重大财政收支，重要政策的项目目标、运行机制和评价办法，增强中期规划对年度预算执行的约束力，增强预算编制的严肃性和前瞻性，促进政府施政目标实现和提高财政资金使用绩效。

四、实行中期财政规划管理的对策建议

实行中期财政规划，是一项复杂的系统工程，是当前我国预算管理制度改革的重点内容。科学编制中期财政规划，既需要深化财政制度内部改革，也需要跟进外部配套措施。

（一）科学编制中期财政规划

中期财政规划的顺利实施，必须以科学编制规划内容为前提，以三年为周期编制中期财政规划和部门预算中期规划，并逐年向前滚动。在三年滚动财政规划内容的编制中，每一年的规划内容对应一年的财政预算，并约束指引对应年度的预算。首先根据第一年规划内容制订当年财政预算，在当年预算执行结束后，根据国民经济和社会发展的最新形势，结合财政收支的实际情况，及时调整后两年规划，并在此基础上添加一年新的规划，形成一轮新的三年财政规划。具体在编制时，为使三年滚动规划科学可靠，既要预判部门总体收支，又要研究影响重大的宏观经济政策，逐步建立起一套动态优化的调整机制。

（二）做好规划间的衔接

三年滚动财政规划的编制，不是毫无依据的孤立规划，各部门在编制规划内容前，应首先制订部门的中长期发展规划，明确事业领域的中长期发展目标和发展方向，财政规划既要与社会发展及国家宏观调控重要政策相衔接，也要与国民经济重大财政收支项目和行业规划指标相衔接，据此估算经费需求，编制年度预算，对规划框架内的延续性项目要统筹考虑多个年度，提升财政预算的前瞻性；对根据国民经济发展需要产生的新增项目，必须与规划内容相衔接，提高预算的财政透明度，提升财政规划对预算的约束力。

（三）积极推进相关配套改革

实施中期财政规划，需要推动政府会计基础制度改革，变收付实现制为权责发生制，全面反映政府的资产、负债、收入、费用等相关信息，为政府预算管理提供更为全面、丰富的财务信息，再利用这些基础信息，测算政府运行成本，编制中期财政规划和中期预算；加快构建财政预算管理信息系统，并提供良好的硬件和软件支持，使中期财政规划管理运行更为顺畅。

（四）夯实规划相关基础工作

实行中期财政规划，一要做好顶层制度设计，出台中期财政规划管理指南。根据《关于实行中期财政规划管理的意见》（国发[2015]3号）要求，财政部应及时出台中期财政规划管理的具体指南，各部门、地区也应积极制订编制中期财政规划的意见和实施方案，明确规划编制的具体方法和程序；二是加强财政专项资金项目库的建设和管理。在中期预算框架下，建立项目库，对入库项目要通过筛选、论证，完善预算审核；加强项目库管理，做好项目的分类和清理工作，并进行项目提前储备，逐年滚动，实现项目库与中期规划的信息对接、同步更新，增强财政资金使用的前瞻性和可持续性；三是修订预算管理相关制度。中期财政规划，是预算管理制度的伟大创新，中期财政规划实施后，原有预算的编制方法、编制内容和编制技术都将发生重大变革，原有预算管理规章制度将不再适用，各部门或单位要调整修订原预算管理制度，重新建立和完善预算调整机制，以适应中期财政规划的要求。

[1]石英华.积极稳妥推行中期财政规划管理[J].公共财政研究，2015(02).

[2]张婷婷.中期财政规划管理与预算管理制度改革[J].经济研究导刊，2015(19).

[3]杨志勇.我国中期财政规划改革：基本方向与主要问题[J].中国财政，2014(11).

石家庄邮电职业技术学院）