违建当止，突围逢时

刘渊源+李丽+李晋

2015年10月9日下午，广东省委副书记、深圳市委书记马兴瑞主持召开深圳市委常委会议，审议通过了《中共深圳市委深圳市人民政府关于严查严控违法建设的决定》、《深圳市关于全面疏导从源头遏制违法建设的若干措施》、《深圳市查处违法用地和违法建筑工作共同责任考核办法》，这就是被誉为深圳查违史上最严厉的“1+2”文件。

根据“1+2”文件，深圳市每年开展1次全市查违共同责任考核，各区（新区）和各相关部门等查违共同责任单位考核不合格的。对萁单位及党政主要领导给予通报批评。分管领导停职检查，履职不到位的承办部门领导责令辞职。各区（新区）因“月均新增违法建筑面积”这一指标不达标导致考核不合格的，党政主要领导停职检查，分管领导责令辞职，履职不到位的规划土地监察部门领导免职，并依法给予行政处分。

“1+2”文件后，深圳市开展了声势浩大的查违行动。为此，龙岗区迅速出台了《龙岗区严查严控违法建筑工作方案》，该方案提出了查违工作“四个全”和“六个一律”。亦公认为龙岗史上最严查违工作方案。“四个全”即全面防控、全线打击、全力疏导、全程问责；“六个一律”即所有在建工程一律建立台账、所有在建违法建筑一律控停、所有存量违建一律查处、所有顶风抢建的一律拆除、市委市政府专项督办案件一律处理到位、执法队伍节假日一律组织巡查；随后还出台了问责办法，并立即展开了向违建宣战的“百日攻坚”行动。以“六个一律”为抓手，有效地遏制了违建势头。“百日攻坚查违”期间，龙岗区新发现违法用地和违法建筑223处、建筑面积21365平米，均在24小时内实施彻底清拆；共拆除各类违建580宗、违建面积54537平方米。仅10月28日上午，龙岗区规划土地监祭大队组织全区8个街道开始拆除专项行动，当日拆除违建4010平米。

自贯彻市委“1+2”文件以来（截至2016年5月10日），龙岗区新发现违法建筑258栋（处）、建筑面积25554平米，同比下降60%以上，均在24小时内实施彻底清拆，违建信访投诉量同比下降18%；拆除各类违建803栋（处），面积72993平方米，在保持违建“零增长”的基础上，实现了违建“负增长”，下一步，龙岗区将持续加大查违工作力度，通过“断根”专项行动，全面推进违建“消化”、“管治”，确保违建存量进一步削减。

上篇 查违之困

利益之困：违建背后是巨大的经济利益链条

2004年，深圳开始了新一轮“土地革命”，原关外农民的土地转为国有，农民转为城市居民。自此，深圳查违吹响了“集结号”。当时，关外的一些街道办甚至贴出标语“你敢动一块砖，我就敢拆你一陈楼！”

深圳的这一轮“土地革命”让深圳的村民一夜之间成为居民，没有了土地的村民开始了一轮又一轮的疯狂抢建。根据政府的“一户一栋”相关规定。原村民可以在自家宅基地上建设一栋480平方米的楼房，但随着深圳工业化进程和外来人员的膨胀，一户多栋开始持续发酵，允许建4层半的村民住房开始向高层延伸，有的甚至建到了二十多层。

2005年为了解决原村民的一户一栋的住房问题，深圳市批准了社区居民的统建楼建设。统建楼批建从一开始就走上了一条畸形之路。在统建楼建设过程中，普遍存在批少建多、批小建大，统建楼买卖更成行成市，统建楼买卖甚至成为社区经济的支柱。2009年后统建楼政策收紧，深圳规土委对统建楼基本不批。统建楼成为名副其实的违建。然而。社区却不愿停下统建楼建设的脚步。买卖统建楼暗箱操作，一些社区招来开发商，采取三七或四六分成的模式，所谓的开发商拿走60%或70%的利润。建统建楼甚至远远高于建商品房的利润。

每一栋违建背后都有巨大的经济利益链条，多年来尽管深圳掀起一轮又一轮的查违高潮，但高潮过后违建更象是瘟疫一样死灰复燃，有的街道违建甚嚣尘上，同时开工的违建竟达几百处，违建工地一片热火朝天。违建一旦成为“楼坚强”就能带来巨大的经济效益，违建不仅可以出租出售牟取暴利，违建还可以一本万利用来做酒店、餐馆、铺面等。违建不仅是违建老板手中的“钻石”和“黄金”，更是一些社区的支柱产业和经济增长点。一些社区由违建带来的租金竟然高达一个多亿。一些社区负责人直言：“没有违建就没有社区经济。股民的分红几乎全部来自违建的效益，谁的违建多，谁的经济效益就好！”

龙岗南联村因“亿万村官”周伟思腐败入狱而闻名，周伟思受贿源于村里10多栋违建。谈起这10多栋违建一千多套违建房的出售，南联股份公司一名负责人坦言：“周伟思对南联村民还是有贡献的，不建违建出售和出租。股民从哪里分红？没有违建，我看深圳绝大部分的社区经济都要完蛋！”

由于违建的巨大经济利益，原村民、外来投资者、社区股份公司甚至一些官员都在违建中分享“黑金”，斩断违建背后的利益链条却难上加难。“没有诱人的经济利益就没有层出不穷的违法建筑！”深圳市规士委一位负责人在接受媒体记者采访时一针见血指出。“违建的利益那么大，违建老板拿出每平方米300元的利润去搞贿赂，有多少人能挡住违建老板的糖衣炮弹？这些年又有多少街道执法队长倒下？！”

关系之困：违建背后隐藏各种错综复杂的社会关系

深圳的违建最后成为“楼坚强”其重要原因缘于“关系门”，一些违建老板社会关系错综复杂，面对这些手可遮天的违建老板，查违部门往往只能望“楼”兴叹。

一位街道执法队长自嘲：“在查处违建时，各种说客纷至沓来，对上边有人的关系户只能睁一只眼闭一只眼。面对手可遮天的关系，我们一线执法队员只能知难而退，不能因为强硬查违而成为烈士！”

这位执法队长坦承，因为关系而放任一栋违建建成，旁边往往会涌出违建一片。“你放任关系户不查而去查旁边没有关系的，这些没关系的就会理直气壮跟执法队叫板：“要查一起查！你只查我的。我就到上边去告你！”结果执法队只能默许没有关系的违建野蛮生长。

面对“关系门”，街道执法队也摸索出了一条行之有效的应对追贵之法。原大鹏街道党工委委员、执法队队长张耀坤在受审时透露了面对“关系门”时自我保护的潜规则，张耀坤称，面对违建最有效的自我保护就是立案，违建一开工就立案，执法队也就得去“关系户”那里走走过场。如查扣电泵、搅拌车甚至割断一些违建钢筋，还有就是罚款结案。“所有违建立案之后就会结案，只要结了案。案子就会通过区里市里以及国家部委的审查，不会存在问题。否则，区里通不过市里的检查，市里就通过不了国家的检查。”张耀坤说。

面对罚款结案，“关系户”们也非常豪爽。深圳某社区一次被罚款200多万元。开出罚单一周，这个社区就把200多万打到了政府的账户上。知情人士则称。区区几百万的罚款相对其巨额违建利润只能说是九牛一毛。

法律界人士认为，深圳违建的“关系门”从本质上来说还是一种难以割舍的人情关系和利益关系，也可以说是相关利益人的腐败关系，根除违建冲破关系之困从根本上来说在于查违没有法律支撑，也就是说。唯有立法才是消除“关系门”的唯一出路。

疏堵之困：多年来查违陷入只堵不疏的死胡同

在一户一栋政策中，有钱有关系的疯狂抢建后而实际拥有一户多栋，有的甚至一户十几栋，仅房租收入每月就达到几十万甚至上百万。一些老实巴交的原村民或困难户往往只建了一层或两三层，其住房面积远没达到480平方米。一些困难的原村民依然一家数口挤住在低矮破旧的老屋子，与此形成鲜明对比的同村入因为有钱有关系不仅一户多栋，还把房子建到10几层甚至20几层。

一些老实巴交的村民因无法拆旧建新而开始上访，一些困难户村民甚至天天到街道办缠着街道办书记或执法队长。

面对困难户的上访。街道办和执法队领导只能好言相劝：“你就耐心等一等，等到上边给政策吧！”末尾还得特别强调：“旧房子你不能拆，拆了你就建不起来了！”

长期只堵不疏导致部分社区出现了“冰火两重天”的尴尬局面，一边是有钱有势的违建老板动辄把违建建到三十几层，从中牟取暴利；一边是街道执法队等部门对危旧房改造“严防死守”，危旧房户们“下雨天生活在池塘里。出太阳则生活在蒸笼里”，危旧房户们叫苦不迭，甚至有危旧房户抱着被子到街道办书记和街道执法队长办公室睡觉，以表达危旧房改造没有出路的强烈抗议，更有危旧房户声称为了危旧房拆除重建誓与街道执法队“搏命”。

深圳危旧房改造无法具体操作，拆旧建新则更无政策可依，只堵不疏的结果却是：有钱有势的违建户不断挑战政府查违的底线，没钱没关系的则只能住在低矮的危旧房中。

对此，龙岗龙城街道办书记刘国红等人多次联名在深圳两会期间提议：违建查处必须有堵有疏。多个政府部门也传出了疏的声音。有识之士认为。随着深圳社会经济持续发展。一户一栋480平方米显然又落后子经济发展，更与群众的实际需要存在差距，与其让违建疯长到几十层，不如创新政策让一户一栋拆旧建新中适当放宽建设标准，以满足居民合理诉求。

壁垒之困：查违部门孤军奋战难破部门壁垒

深圳目前采取的是市、区、街道三级查违模式，街道执法队是辖区的查违“主力军”。在查违过程中，暴力抗法屡见不鲜，在拆除违建时，往往必须依靠公安的力量才能控制场面，行政拘留违建老板也只有公安才有执法权。

对违建供水供电的部门往往站在自身利益上难以协调。供水供电部门为违建一路绿灯亦难辞其咎。在当前依法治国、严格责任追究的大环境下，部门之间壁垒更加清晰，相互配合协调的主动性大打折扣。查违工作往往陷于孤军奋战境地。如在国有土地清理工作中，因缺乏国土管理部门、土地储备部门对涉嫌违法的图斑核实分类，在对需要执法清理的确属违法违规图斑调查核实和梳理分类工作，查违部门投入大量人力、物力。致使执法清理的效率和进度很不理想；在卫片执法整改工作中。大多数违法图斑属于未批先建的政府民生项目，由于涉及民生急需建成而未批先建或边批边建，但是被国土资源部卫片确定为违法图斑，对龙岗区每年国土资源部卫片执法带来很大压力，对年度绩效考核也造成不良影响。

法律之困：违建肆虐之根源在于查违无法可依

据深圳市政府部门的公开数据，目前深圳市的违法建筑已近40万栋，数百万人居住在违建中，龙岗违建中居住人口亦超100万。

在过去10多年的查违中，深圳曾掀起了一轮又一轮的查违风暴，龙岗始终站在了深圳查违的最前列。早在2010年4月，龙城街道原党工委书记张仕强、副书记兼办事处主任余坤芳、执法队队长聂晓春、副队长刘霖就因查违不力被免职。因查违不力同时免去街道办正副书记和执法队正副队长的可谓空前绝后。

然而，尽营政府部门一直高调的铁腕查违。违建依然屡禁不止。依然层出不穷。以龙岗为例，2014年底，少有违建的龙岗坪地街道掀起了一股违建狂潮，一个社区几乎在一夜之间冒出了数十处违建，龙岗区委区政府高度重视，全面出击才将这股“违建之火”彻底扑灭。

为什么多年来政府铆力查违而违建依然像瘟疫一样蔓延？为什么违建无法彻底根除？究其根源，法律界人士认为，深圳查违尚无法律支撑，查违往往是“长官意志”和“运动式查违”。领导重视则违建可控。领导松懈违建就死灰复燃。查违成为无源之水无土之木，查违部门面临重重压力，往往成了“救火队”。

法律界人士呼吁，深圳市人大应尽快立法，从违建拆除、拍卖、没收、罚款、没收违法所得以及追究违建者的刑事责任等方面提供法律支撑，同时对违建供水、供电等部门追责及罚款。法律界人士认为，深圳唯有尽快立法，才能彻底铲除违建野蛮生长的沃土，违建才能在阳光下消失。

下篇 困境中突围

历届龙岗区委区政府坚持铁腕查违，尤其是2015年10月深圳市委常委审议通过了史上最严“1+2”文件后，龙岗区迅速调整了查处违法建筑和处理农村城市化历史遗留问题领导小组结构，区委书记、区长任双组长，相关常委和副区长任副组长，领导带头、党政齐抓、落实责任。龙岗区委常委会、区政府常务会审议出台了《龙岗区严查严控违法建设工作方案》，并将查违工作作为七项重点工作之一来抓。

立体巡 建立全天候查违新机制

违法抢建往往选择在节假日或凌晨伺机进行。龙岗区规划土地监察大队新领导班子认为，必须建立全天候查违新机制，确保查处违建工作无盲点无死角。

为此，龙岗区建立三级巡查、双休日查违、暗访督导等制度。龙岗区从硬件、软件两方面不断完善立体巡查机制。在硬件方面。引入“GPS定位仪”和无人机巡查设备。用高科技手段提高巡查工作效率，并拟建立全区查违信息指挥系统，加快推进“智慧查违信息指挥平台”建设；在软件方面，建立区职能部门、街道、社区三级巡查制度、双休日查违值班制度和巡查情况日报制度，在全区建立健全“纵向到底”、“横向到边”的网格化巡查防控体系，“纵”有区领导抓挂点街道、街道抓社区，“横”有备街道、各社区责任到人，包户包栋包地块。对管辖区域违建及时发现、上报。

通过完善硬件、软件，在全区尽快形成“天上看、地上巡、网上查”的查违新态势。此外，龙岗区还建立暗访督导制度，定期组织开展交叉检查、暗访督导，成立由区政府督办专员、公安经侦大队民警、区规划土地监察大队组成的督导组，对全区查违情况进行督导和明察暗访。积极跟进上级督办案件的进展情况。节假日由区大队领导带队深入一线暗访巡查。

为支撑全天候查违新机制，龙岗区制定和实施《深圳市龙岗区查处违法用地和违法建筑检查督办办法（试行）》，对街道办查违工作全面考评和监管，龙岗区规划土地监察大队正在搭建土地监察信息指挥平台。将从移动巡查管理系统、无人机高清采集系统、影像智能对比系统、案件查处系统、数据管理系统、综合统计分析系统、信息发布系统等方面搭建信息指挥平台，对查违实施全天候立体巡查。

联动防 齐抓共管破壁垒之困

为了扭转查违部门孤军奋战的困难局面，龙岗区委区政府决定由分管公安的区领导分管查违工作。建立更为密切的合力查违工作机制。有了公安力量的介入，龙岗查违有了保障。震慑了违建势力。

在联动执法中。龙岗区强化了24小时打击能力，对新增违建一拆到底。把违建消灭在萌芽状态。

龙岗区规划土地监察大队还将建立查违机制的共享平台，强化与市规土委、街道联动的同时，还将与城管、住建、土地整备中心、城市更新办、供水供电等部门联动，真正形成破除壁垒齐抓共管的查违新格局。

从严打 铁腕查违绝不手软

从严打首先是解决从上至下的思想认识问题，主要通过层层讲经常讲，上下各级全面形成“三个共识”，即：一是对违法用地违法建设行为危害形成共识。各级充分认识到违建行为占用宝贵土地资源和发展空间，是制约龙岗发展的“顽疾”。二是对市、区查处违建的高度重视和查处决心形成共识。市、区将查违工作作为重点工作来抓，严格落实查违工作主体责任特别是“一把手”责任，以“铁规矩”整治查违。三是对龙岗区在区委区政府强力领导下查处违法用地违法建设行为力度形成共识。“1+2”文件出台以来，龙岗区规划土地监察大队严查严控违法建设，强力开展“百日攻坚”行动，加大重点案件督查。

龙岗区规划土地监察大队坚决贯彻市委市政府查违“1+2”文件精神，落实区委区政府决策部署，按照《龙岗区严查严控违法用地和违法建设工作方案》要求，铁腕查违，加大查违查控力度，以“零容忍”、“零增量”的工作要求，对新增违法建筑24小时之内拆除，坚决杜绝边查边建、边拆边长的反常现象。一是对屡禁不止、顶风抢建行为毫不留情、一拆到底；二是对顶风作案，参与违建的包工头绝不手软，在公安经侦、纪委等相关部门的支持协肪下进行严厉打击；三是对不配合执法。甚至以暴力抗法的极端方式对抗的，绝不姑息。

在“严打”中，龙岗区查违形势得到根本好转，主要表现在拆除力度持续加大、新增违建大幅减少和信访投诉明显下降等方面。2015年全年拆除违建2355栋处）、建筑面积263485平方米，同比分别上升1.96%和14.14%。特别是百日攻坚行动中，拆除各类违建580宗、违建面积54537平方米。

全力疏 建立有堵有疏的查违新格局

长期以来，深圳查违工作陷入了只堵不疏的死胡同。为打破困境，龙岗区在堵的同时率先在疏上破局。

龙岗区规划土地监察大队领导班子深入调研，广泛探讨疏导政策，各项疏导工作进展顺利：一是历史遗留违建处理试点走在全市前列。2015年，全区在8个社区开展的试点共有10289栋违法建筑接受处理，截止目前，全区已进入初审阶段的历史遗留违法建筑总计1117栋，占全市85.27%。位列全市第一。二是坪地一户一栋试点有序展开。在区委区政府领导下。坪地街道自2014年9月2日起开展原村民非商品住宅建设审批工作（即“一户一栋”），经过一年多的试点。共收文249份，经审核发放《施工通知书》64宗，基本解决坪地街道符合“一户一栋”的建房历史遗留问题，目前，此项工作已全面结柬，通过“一户一栋”试点、不断优化临建审批流程、历史遗留违建处理试点等工作进行有序疏导，疏堵结合，确保“疗伤”到位。下一步将按照市政府工作部署。在全区范围内开展“一户一栋”建房审批工作。三是临时用地临时建筑审批效能提升。2015年3月，《龙岗区临时用地和临日寸建筑管理监督管理办法》（试行）到期，经总结修改完善并报区政府常务会审议通过，于6月23日由区政府正式印发实施。截止目前，全区共受理临时用地和临时建筑审批145宗、通过审定的57宗，基本满足了公益项目、民生项目临时用地的需求。

严追责 严查“三类”

违建背后的“关系门”一直备受社会诟病。“关系门”被视为违建当事人的“保护伞”。在龙岗百日查违攻坚战中，龙岗区委书记冯现学的讲话掷地有声：要坚持查违监督管理与廉政建设工作相结合，建立“查人与查事相结合”的长效管理机制，严厉追究参与违法抢建的党员干部责任。龙岗区区长吕玉印则表示。要以铁规矩确保违法建设整治成效，“一把手”要对辖区违建问题负总责，查违共同责任联动部门要履行好相关责任。

查违重点查处哪“三类人”呢？一是严查违法建设当事入，包括违法建设土地权属代表人、使用人、投资人、施工人、受益人等；二是严查违法的查违公职人员，也就是严查为违建通风报信、收受贿赂的“内部人员”；三是严查干扰查违为违建“打招呼”的党员干部，对“关系门”实施全面封堵，对“关系人”进行党纪、政纪处分，涉嫌犯罪的“关系人”一律追究刑事责任。

龙岗区委区政府出台了一系列强有力的措施：一是严格落实查违工作主体责任，“一把手”对辖区违建问题负总生，“一把手抓一把手”，逐级负责，制定责任追究办法，严格问责。二是首次出台查处违法用地和违法建筑督办办法，凡二次督办后街道执法仍未查处到位的，按照相关程序。由区纪检（监察）部门按规定追究有关人员责任；涉嫌构成犯罪的，移送检察机关依法追究责任。三是出台《深圳市龙岗区查违执法效能考评办法（试行）》。对各街道执法队查违工作实施全面考评，主要包括执法能力建设，执法质量建设和业务工作建设等三个方面，以半年为周期按考评得分排名评比一次。四是加大舆论宣传攻势。充分利用媒体营造良好查违氛围，对违法抢建造成极大的震慑。充分利用微信等最新平台加强全区查违系统和媒体的有效沟通，第一时间通报查违动态，第一时间宣传查违工作。

目前，龙岗区查违工作正在由被动查向主动管转变，不仅实现了“零增量”目标，而且还呈现“负增长”趋势。一系列强有力措施让违建无处可循，违建当止，突围逢时。