关于国家旱涝保收标准农田项目实施存在的问题与对策研究

秦慧娟 王振泽

摘 要：旱涝保收标准农田项目属于我国实施的高标准农田建设项目之一。针对国家旱涝保收标准农田项目实施现状与存在问题的研究，对加强后续农田基础设施建设，改进项目管理方式，提高国家粮食综合生产能力等具有重要意义。本文对2011年至2014年国家旱涝保收标准农田项目的实施概况、存在问题进行研究分析，阐述原因，提出了思考建议。

关键词：旱涝保收；农田；项目；建设；现代农业

中图分类号： S27 文献标识码： A 文章编号： 1673-1069（2016）16-118-2

1 旱涝保收标准农田项目概况

1.1 旱涝保收标准农田项目政策出台背景

粮食安全是关系到国计民生的大事。土地是确保粮食安全的根本。2010年，我国人均耕地面积约0.1公顷（1.5亩），不到世界平均水平的40%。而长期以来，我国农业重数量、轻质量，重效益、轻生态的粗放型发展模式，导致耕地质量变差、基础设施薄弱等现象出现，有的甚至出现水土流失、土壤退化、生态污染严重等问题。根据全国农用地分等定级成果，优等地仅占全国耕地总面积的2.7%，高等地占30%，中、低等地占67.3%。

一方面，人口不断增加，城镇化、工业化进程不断加快，我国粮食消费呈刚性增长趋势，优质耕地有逐步减少的趋势。

另一方面，全球粮食消费增加，国际市场粮源趋紧，粮价波动变化加剧，利用国际市场调剂余缺的空间越来越小。

为着力提高粮食综合生产能力，确保国家粮食安全，必须以一定的优质耕地作为保障， 2011年开始，国家开始统筹推进旱涝保收标准农田建设。

1.2 旱涝保收标准农田项目实施现状

据统计，2011年到2014年我国共实施旱涝保收标准农田项目144个，其中，2011年实施项目20个，2012年58个，2013年46个，2014年21个。项目主要采用政府直接投资的方式，2011年至2013年的项目，每亩投入500-800元不等；自2014年后，每亩投入1500元，其中中央投资每亩1200元、地方投资每亩不低于300元。144个项目计划总投资13.4亿元，其中中央投资9.8亿元，地方配套3.6亿元。计划建设旱涝保收标准农田164.8万亩。截止到2015年10月，2011年项目已开工18个，已完工17个，竣工验收及移交项目13个；2012年项目已开工58个，已完工49个，竣工验收及移交项目29个；2013年项目已开工41个，已完工20个，竣工验收及移交项目9个；2014年项目已开工10个，均未完工。144个项目中建立运行管理机构的项目有106个，占项目总数的73.6%；建立管护制度及办法的项目有107个，占项目总数的74.3%；落实建后管护资金的项目有66个，占项目总数的45.8%；设立标识牌的项目97个，占项目总数的67.4%。

1.3 旱涝保收标准农田项目效益情况

据144个项目实施数据统计，旱涝保收标准农田项目经济效益显著，项目区粮食单产实施前为442.5公斤/亩，项目实施后463.1公斤/亩，每亩单产增加20.6公斤；项目实施前农民人均纯收入10704元，项目实施后12617元，人均纯收入增加1913元，提高了17.9%，有效的改善了耕地质量，提高了产量效益，增加了农民收入。此外，项目社会效益方面也非常突出，项目实施前综合机械化作业水平为53.6%，项目实施后为67%，提高13.4个百分点；项目实施前土地适度规模经营比重为28.8%，项目实施后为40%，提高11.2个百分点；项目实施前新型经营主体数量737个，项目实施后1261个，增加了71.2%，有效的改善了农业生产条件，提高了农业标准化、产业化、规模化、集约化水平，为保障粮食安全、建设美丽乡村提供了坚实的物质基础。关于生态效益方面，旱涝保收标准农田项目不仅通过合理耕作、秸秆还田等改善和保护了农村生态环境，而且通过合理规划土地空间布局，改进节水灌溉设施，有效的提高了水资源利用效率，如项目实施前灌溉水利用系数为2.84，项目实施后为3.5，提高了23个百分点。

2 旱涝保收标准农田项目实施存在的问题

2.1 资金投入方面

我国旱涝保收标准农田项目的资金来源主要采用国家财政资金投入为主，地方配套资金和自筹资金为辅的形式。同时，各项目所在县申报项目时，财政部门承诺按规定提供足额配套资金，但在项目批复后，普遍存在地方配套资金到位不足或完全不到位的现象，致使原本就不充足的项目建设资金，更显得捉襟见肘。以实地走访的15个项目配套资金到位看，只有2个项目全部到位，5个项目部分到位，8个项目全部没有到位，到位率从1.6%到35%不等。

2.2 项目建设方面

2.2.1 项目建设内容变更较多

根据要求项目实施应严格依据国家初步设计批复内容进行建设。但我们走访的15个项目实施过程中均有不同程度变更，即变更率达到了100%。包括降低项目建设标准、减少实施面积、减少建设任务等。

2.2.2 个别工程质量不合格

调查走访的15个项目中，5个项目工程质量较差，问题主要出现在工程设计及实施不规范，例如：有的项目因沉砂池设计不合理，出现滤网易堵塞，沉砂效果降低等问题；有的项目施工过程中未聘请监理单位，没有项目实施过程记录、施工过程验收记录等，工程质量无法保证。项目建设质量问题尽管不是各个项目区普遍存在的问题，但由于工程质量问题关系到后续的投入使用，因此，更应引起重视。

2.3 后期管护方面

2.3.1 重要档案资料不全

档案资料是对项目实施过程的记录，档案管理的好坏，直接反映项目建设成果。农田项目由于缺乏项目管理的基本常识，造成很多项目档案资料不全。15个项目中，有8个项目档案资料出现不同程度的缺失，有的项目缺少招投标材料、施工图等；有的项目缺少施工资料、监理资料等；有的项目则缺少设计变更资料、工程结算报告、竣工图纸等。

2.3.2 财务管理不规范

规范的财务管理是对资金安全使用的保障，但在我们调查走访的15个项目中，有11个项目存在财务管理不规范问题，占比达到73.33%。这类问题主要包括：未进行专账管理和核算；资金拨付不合规、使用不规范；挪用项目资金，代付其他工程费用。

2.3.3 项目管护意识淡漠

农田工程由于都是公益性的，因此，很多地方存在只建不管、重建轻管的现象，另外，由于群众保护和爱护农田设施的意识淡薄，随意毁坏、耕占沟渠等现象也是屡见不鲜。调查走访的15个项目中，个别项目已出现部分建设内容损坏。如2012年某项目田间灌溉管线地上部位大部分已经损毁；2011年某项目局部渠道有裂缝。

3 出现问题的原因分析

3.1 项目申报落实不到位，导致与实际情况相悖

项目相关管理办法规定，在项目编制前期，项目建设单位应组建市场、农艺、工程、技术经济等方面的专业人员到实地考察、收集资料，进行可行性研究报告编制。但实际操作中，由于存在各类条件限制，导致项目编制可研与实际情况有差异。

3.2 农田水利基础设施建设资金量分散，导致建设标准低

这些年来，农业投资更偏重于投向大江大河治理等大型水利工程建设，对农田基础设施工程倾斜力度不够。中央多数部门都有相关的农田水利设施建设资金，但由于各个部门均在自己的领域范围内使用，资金较为分散，无法形成合力。另外，一些地方比较忽视农田基础设施建设，没有纳入政府工作的考核指标，存在着较为普遍的“等、靠、要”现象。

3.3 项目后期管护不完善，导致项目使用年限缩水

旱涝保收标准农田项目是加强农业基础地位、转变农业结构、实现农业可持续发展的必然要求。但由于各地“重建设、轻管理”的现象较为普遍，导致后期管护不到位，工程质量保证年限严重缩短。

第一，受益主体不明确。项目建设完成后，尽管办理了各项移交手续，但很多没有明确到具体的人，有的内容尽管移交到人，但因项目与承担主体自身需求不符，导致管护积极性较低。

第二，缺乏管护资金。国家财政资金投入有限，而地方由于财政紧缺，无法足额完成配套资金，也没有多余的财力实施后期管护工作。

第三，缺乏相应的管理办法。目前，我国旱涝保收标准农田项目还没有行之有效的管理措施及办法，造成各项目区管理方法多样、复杂且低效。

4 关于旱涝保收标准农田项目的思考与建议

4.1 提高资金投入利用率，保障项目高效实施

高标准、高水平的项目实施质量不仅能够使项目在保证年限内得到充分有效的利用，更是旱涝保收标准农田项目可操作性、可持续性的根本。而好的工程质量，是需要足够的资金作支撑的。因此，必须加大项目建设资金投入力度，提高资金使用效率。

首先，创新项目建设程序，增加中央财政投入比例，降低地方配套资金比例。

其次，开拓多元化融资渠道，有效吸收社会闲散资金。

另外，项目建设资金不足部分也可由新型经营主体通过自有资金或申请银行贷款所得的自筹资金作为项目配套资金。

4.2 落实项目建设内容，提高项目整体水平

关于项目建设内容与项目实际需求不符的问题。应创新项目建设程序，鼓励项目新型经营主体实时参与，充分表达有关项目建设的需求，既能履行监督责任，也能将项目建设内容落实到位。

关于项目建设内容变更问题。首先，提前拨付项目前期工作经费，延长项目前期工作准备时间，通过全国统一招标，确定可研编制单位短名单，实行绩效滚动管理，末尾淘汰制度，对可研编制单位进行信誉管理，增强可研编制质量。其次，项目实施单位应选择高水平、专业化设计实施队伍，在进行项目建设内容规划设计时，根据各个地方的资源禀赋、资源环境的承载能力等具体实际情况，制定出符合本地经济生态农业可持续发展的规划。

项目工程质量较差的问题。创新项目建设程序，建立设计、监理、施工单位短名单制度，可以有效约束各方单位为确保单位信用和发展认真履行职责，一方面可以积累相关单位专业化建设经验，另一方面也能激发项目新型经营主体的监督作用。

4.3 加大后期管护力度，保障功能效益的可持续性

从目前我国项目实施的结果看，各地项目的后期管护存在很大漏洞，为了保障旱涝保收标准农田项目提高农业综合生产能力的可持续性，必须落实好项目后期管护工作，加大管护力度。

首先，明确受益主体。项目建成后，相关管理人员应将项目移交落实到具体的人，明确受益主体的责任与义务。

其次，保障后期管护资金。一方面，地方在实施项目前，应留出部分资金用于后期管护；另一方面，可按照项目区各受益主体一定受益比例提取部分后期维护资金。同时，地方应加强土地出让收益等对项目后期管护的投入。

最后，制定后期管护办法。地方在制定项目后期管护办法时，应结合当地实际情况，考虑特殊状况，制定出行之有效的管理办法。

另外，项目长期性、有效性更离不开广大人民群众，地方应加大项目的宣传力度，引导群众“自愿、自发、自主”的保护维护项目使用。

参 考 文 献

[1] 王振泽，环小丰，秦慧娟，等.现代农业重大项目投资机制及融资模式研究[M].农业部工程建设服务中心课题组，2015（11）.