项目业主视角下水库移民信访原因分析与对策

张燕萍

摘 要：移民是制约水电发展的关键因素，而水库移民维稳是一项长期、艰巨和复杂的工作，它不仅关系水电建设的成败，更关系一方经济发展和社会稳定。本文从项目业主的视角，通过溪洛渡水电站十年来大量移民信访情况汇总分析，归纳出水库移民信访的主要问题，分析产生信访的原因，提出解决水库移民稳定信访问题的对策和建议。

关键词：移民；信访；原因；对策

中图分类号： D632.8 文献标识码： A 文章编号： 1673-1069（2016）16-68-2

1 溪洛渡水电站库区移民信访维稳的现状

溪洛渡水电站建设征地淹没影响（含安置区）涉及四川省凉山州和云南省昭通市、玉溪、普洱等4个市（州）12个县（区），共搬迁安置移民6.2万人。移民搬迁安置工作分三个阶段，第一阶段自2003年开始启动， 2004年4月完成了施工区移民8272人的搬迁，第二阶段2007年6月至2007年9月完成了围堰区移民1451人的搬迁，第三阶段从2007年到2013年4月全面完成了库区移民52871人的搬迁。

十年期间，由于国家的移民管理体制发生变化、云南四川两省政策不断调整、各类补偿补助标准随物价上调、专业复建项目的标准提高、规模扩大等因素，移民工作一直在时间紧、任务重，各种利欲驱动、各方利益博弈、新旧矛盾交织，不断解决问题，又不断涌现新的矛盾中艰难前行。

溪洛渡水电站移民信访工作伴随着整个移民搬迁安置过程。截止目前有三个高峰期，第一个高峰期是2007～2008年，因永善外迁孟连移民返迁造成的一系列群访事件。第二个高峰在2011年10月，永善启动木仰、农场返迁移民安置点宅基地划分，激起永善施工区自行安置移民的心理失衡，在建设施工营地大规模群访。12月雷波施工区南田乡金沙村扩迁移民137人要求尽快明确安置方式和补偿标准，不断上访；第三次高峰期始于2012年底至今大规模搬迁安置，一些涉及到移民利益的问题和矛盾凸显，上访的人数和频率开始增加。特别是蓄水之后，移民对一些遗留问题和政策外的问题解决的诉求更加迫切，上访的方式更加激烈，集体访、越级访更加频繁。仅2014年上半年5个主要县区移民来信来访累计达375次1926人。

2 水库移民信访的主要诉求问题分类

水库移民是指因水利水电枢纽工程建设产生的非自愿移民[1]。移民工作涉及面广，存在不同地域、不同安置方式以及移民自身情况的个体差异，所以信访诉求也是多种多样。特别是集体访和群体性阻工，往往是各种利益关系、各种问题交织引起。主要有四个方面：

2.1 涉及个人补偿补助类诉求

补偿标准偏低也是库区移民普遍反映的问题：

一是移民个人期望值与执行的补偿标准存在差距，特别集中在房屋、果园、线外财产、索道索桥等项目的补偿。

二是库区交通条件差，材料运输距离远，人工成本高等因素拉高了建房成本，提高房屋补偿标准也是移民反映最为强烈的诉求。

三是库区个别县为确保蓄水，及时完成移民自建房，实行了政府统规帮建，建设标准较高，建设单价远超移民自建房标准，需移民自行承担超出补偿部分的费用，造成移民意见较大。

2.2 涉及集体财产分配类的诉求

根据《土地管理法》及《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，土地补偿费及生产安置费以村民小组为单位首先用于本组移民的生产安置，在完成移民生产安置后的结余资金可交由该组集体讨论，形成分配方案报经县人民政府批准后使用。在这一过程中，涉及各村组的土地使用权争议及土地转包等纠纷较多，补偿是“对地补”，分配又是”按人补”，土地拥有量较大而家庭人口少的移民户普遍希望兑付自己所承包土地的两补费，而不愿将其统筹用于生产安置，所以在界定生产安置人口及分配土地结余“两费”时，矛盾突出。

2.3 涉及专业复建项目建设过程的诉求

一是安置点基础设施与功能不够完善。由于工期紧库区部分集镇、安置点建设进度滞后，移民虽然已经建房并搬迁入住，但水、电、管网等基础设施并不完善，造成移民用水、用电、排污等极大不便。

二是统建房房屋质量问题。部分移民房屋建设采用统规帮建的方式，虽然是移民与帮建单位签订的合同，但帮建单位是由地方政府统一招标确定，是变相的统建。由于施工单位偷工减料，加上群众对房屋建设要求高，质量纠纷问题经常引发群体上访。

三是地方随意改变集镇选址，扩大规模，提高标准。政府希望通过移民安置“搭便车”，集镇选址从满足地区经济发展出发，不充分征求移民意见，有的甚至绑架民意，造成许多移民不得已放弃集镇安置而改为自行安置，加大移民安置的难度，造成新的矛盾和纠纷。

四是库区复建公路压覆盖问题。库区复建公路在施工中由于设计深度不够导致设计变更或者施工组织不到位，乱堆乱弃，存在对沿线土地和房屋造成压覆、损毁的问题。由于压覆盖面积较大，缺乏统一的认定和赔偿标准，老百姓对赔偿要求较高，施工单位存在推卸责任的心态，所以造成整个库区复建公路施工常常因老百姓阻工而停工。

2.4 涉及地方基层干部权力寻租的诉求

在实际土地征收过程中，政府先与移民（实际为移民代理人即村干部）就征地问题进行谈判，这个过程实际上是一种非市场化的交易[2]。移民与村干部掌握的信息不对称，就滋长了权利寻租的空间。在具体操作的时候，表现为移民基层干部，特别是乡镇、村一级干部，在实物指标调查阶段将集体财产登记到个人名下，移民身份界定阶段将不符合政策规定的家人及亲人界定为移民，以及将他人户口转入库区为其谋利等问题，这些徇私舞弊、弄虚作假的行为严重损害了移民切身利益，要求对此类问题进行查处的诉求非常强烈。

3 水库移民信访的原因分析

任何事物或现象都是由一定的原因引起的，无因之果的现象是不可能存在的[3]。水库移民信访形成的原因主要体现在以下四个方面：

3.1 法律法规政策层面的问题

《宪法》、《土地法》对移民搬迁安置并没有具体规定，而国务院471号令属行政法规，内容原则可操作性不强，大量移民的移民政策是国家能源局和省政府出台，法律层次较低，法律、法规、政策和规范性文件构成了复杂的法律体系，经常发生相互冲突；移民搬迁政策先行，在溪洛渡水电站移民工作中，两省在制定相关搬迁安置细则时，既没有充分领会中央有关水电移民的政策，也没有充分权衡、协调区域水电移民工作的关系，也使得某些条款“承上不适下”，导致执行过程中的内容规定与实际情况脱节，致使政策的科学性、合理性和权威性受到质疑；国家社会经济发展快，财产价值和重建成本变化大，政策、标准调整，慢于市场变化[4]。例如溪洛渡水电站十年移民工作期间，也是国家经济发展最为迅速的十年，政策变化快，但移民体制注定，政策出台需要法定程序，决策流程长，无法满足实际移民工作的需要，特别是一些涉及移民个人利益的补偿补助标准，常常误导移民，以为是长期大量上访才导致政策的变更出台。

3.2 移民安置规划层面的问题

移民安置规划是移民搬迁安置的重要支撑文件和依据，由于溪洛渡水电站是2005年核准的，而471号令是2006年9月颁布，所以实施过程采取执行新条例老程序，没有安置规划项目已经开工建设，移民工程基本处于边规划边设计边实施的“三边工程“状态，缺乏系统性；部分移民项目设计和地勘深度不够，由于时间紧，任务重，没有经过充分的科学论证和征求移民意愿，实施过程中变更频发，从而引发一系列稳定问题。

3.3 实施管理层面的问题

移民工作的实施主体是县级人民政府，实施过程中涉及农业、国土、城建、交通等各部门，需要完善的指挥体系和管理体系。但由于移民人数占全县人数不足1/10，领导对移民工作没有足够的认识，各部门各行其是，造成管理混乱，政令不畅通，导致移民工作实施工程中矛盾层出不穷；少数干部移民政策不熟悉，责任心不强，工作方法简单粗暴，导致执行政策过程出现偏差，有的乡镇干部甚至曲解政策，误导移民群众，有的假公济私，侵占移民利益，引起移民群众的强烈不满；基层组织软弱无力，对移民通过正常途径和合法渠道反映问题置若罔闻，从而反面激发了移民“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的越级上访思维。

3.4 移民个人层面产生的问题

移民的社会情绪是产生移民信访事件的社会心理因素。移民搬迁后存在的挫折心理（又称相对剥夺感）是产生移民信访的心理条件。[1]主要表现：

一是搬迁前后生产方式发生了变化，无法立即恢复生产，对预期收益产生担忧，比如过去在永善是种植花椒、脐橙等，搬迁到峨山后改为种植西红柿、黄瓜等蔬菜，从心理上抗拒搬迁。

二是对补偿补助存在很高的期望，希望通过搬迁一次性致富，而现实与期望产生落差造成强烈心理失衡。另一方面对政策的不理解和片面理解也是导致移民上访的又一诱因。由于受到文化水平和知识结构的影响，移民对于政策的理解往往从字面上解读，经常断章取义，极易听信谣言和蛊惑，从而认为政策不合理，期望通过上访改变政策。再一方面，搬迁后社会关系重构，移民生活无法尽快融入当地，遇到生活困难，就会有很深的失落感和无助感，外迁移民上访大多属于这一类。

4 解决水库移民稳定信访问题的对策和建议

4.1 移民政策法规体系的完善

在充分认识我国所处的社会发展阶段，认真总结几十年来水电移民工作的实践，结合移民工作的规律，尽快建立健全全国统一的移民政策、法律法规和相关的技术标准，使得水电移民工作全过程有法可依、有章可循，提高全社会对其重要性的认识，从法律制度上为妥善处理移民问题提供保障。加强移民政策制定参与的广泛性。移民安置政策（包括移民界定、安置方式、补偿标准等）的制定应充分征求移民意见，并加强政策宣传，保证移民的知情权，让移民完全理解相关政策。加强政策的稳定性和调整的及时性，这就要求政策出台要有一定的预见性，尽量减少调整的频次，加快调整的速度。过去一个政策的调整，从同意调整到实施基本要论证一年。

4.2 提高移民安置规划的科学性

科学编制移民安置规划是做好移民工作的核心。坚持国家移民政策，以人为本，实事求是，与时俱进，把移民利益放在首位，是科学编制移民安置规划的关键。规划设计的深度和质量直接影响移民搬迁安置的顺利实施和移民工作的效果，必须从三个方面做好工作：

一是认真清查建设征地实物指标，这是规划设计的基础，也是对移民进行补偿补助的基本依据，一定要做到“客观公正、公开透明、全面准确”。

二是科学制定移民安置规划方案。在全面分析库区、移民安置区基金社会情况和资源环境承载能力的基础上进行设计，兼顾相关规划，做到“因地制宜、有利生产、方便生活”，将促进移民搬得出、稳得住、逐步能致富为最终工作目标。

三是广泛征求移民群众意见。让移民参与规划设计工作，有效减少规划设计脱离实际的风险，特别是涉及移民群众切身利益的事项，必须做到公平、公正、公开，要建立移民申诉及反馈机制，对移民群众提出异议的事项应及时检查，不准确的要及时修正，检查无误的要及时解释。

4.3 提高基层移民管理工作的水平，创新社会管理方式

移民工作中很多问题的产生和复杂化主要是在操作层面，所以移民干部对政策的理解和解决移民诉求的方式方法非常重要。特别是乡镇村组干部，对移民顺利搬迁安置和构建和谐库区起到关键作用。

一是加强法制建设，在县级移民部门设立专门的法律援助机构，一方面可以宣传解释政策，帮助移民解决涉法问题，另一方面引导移民走法律程序来解决诉求，避免移民受不法分子蛊惑。

二是省市县级移民部门定期组织各级移民干部特别是乡镇移民干部培训，除宣讲相关政策法规，也可请有丰富一线工作经验的移民干部，将移民诉求编成案例，进行“现身说法”式授课，加强移民干部对问题的认知、预判和解决能力。这样工作中能做到政策理解透测、对移民诉求解答准确、对问题处理恰当，将矛盾和问题消化在基层，树立政府的公信力。

三是创新社会管理。利用移民信息系统完善移民的档案管理，在移民安置乡镇尝试由综治、司法、民政等部门成立矛盾纠纷排解小组开展大接访，大排查，保障移民诉求渠道的畅通，营造良好发展环境和生产生活环境。

4.4 做好移民慈善事业和后期产业发展扶持，构建和谐稳定库区

项目业主要积极履行社会责任，搭建共享水利发电的平台，为促进库区和谐稳定和移民安稳致富作出更多贡献。三峡集团提出的“四个一”水电开发理念，（即建好一座电站，带动一方经济，改善一片环境，致富一批移民）就是这一思想最好践行实证。溪洛渡水电站建设期间和蓄水发电以后，项目业主创新移民工作模式，投入大量资金从事公益慈善事业，通过大病救助、贫困助学、民生保障、和谐库区建设四大行动，对移民思想上进行安抚、生活上给予帮助，有效解决移民贫困户的实际问题，加强社区村落的文化教育医疗事业改善，促进移民与安置地居民的融合，为移民安居乐业奠定了良好基础。下一步将尝试搭建工程效益分享平台，在电站收益中提取一定比例的资金，发展移民产业后期扶持项目，最终实现移民安稳致富。这一系列暖心行动，都对加强移民对政府和业主的信任，有效处理矛盾纠纷，化解群访风险起到了积极作用。

参 考 文 献

[1] 刘辉，陈纯静，刘丹丹.水库移民信访原因及对策[J].人民长江，2007（12）.

[2] 杜勇，余文学，赵姚阳.水电移民冲突的制度经济学探讨[J].人民黄河，2013（03）.

[3] 郑瑞强.西部水电移民群体性事件发生与防控[J].水利发展研究，2010（05）.

[4] 解怀颖，施国庆.水电移民问题有解[J].高科技与产业化，2009（12）.