农民集中居住区建设应注意的几个问题

李晋+李发戈+田莉

农民集中居住区建设是推进城乡统筹发展，建设社会主义新农村的重要组成部分，对于改善农民的生产和生活条件，实现城乡共同发展具有重要的意义。2012年以来，成都市依托实施农村土地综合整治的成果，有序引导农民分层次、分类别适度集中居住，在城镇规划区外的基本农田保护区、水源涵养地、山区旅游点等地区，探索出了一种“小规模、组团式、微田园、生态化”新农村综合体建设模式。“小组微生”新农村综合体不仅提高了农村土地利用率，美化了农村环境，而且改善了农民的居住条件，方便了农民的生产和生活，受到了农民群众的普遍欢迎。截至2015年末，成都市共建成“小组微生”新农村综合体123个，超过2万户、约8万农民入住新居。

农民集中居住区建设不仅涉及到人口转移、土地调整、村庄合并、产业布局、资金筹措问题，而且直接涉及到农民生产生活方式的转变，是一项复杂的系统工程。成都市在推进“小组微生”新农村综合体建设的实践中，因地制宜、科学规划，稳步推进，解决了农民集中居住区“怎样建”、“能够建”、“建得好”等一系列问题，对其他地区农民集中居住区的建设具有一定的借鉴参考价值。

一、 统一规划，合理布局

由于各地在农民集中居住区建设上大多采取农民自建的方式，往往存在无规划或规划不完善、建设手续不齐全等问题。一些地区农民集中居住区规划脱离农民的生产、生活实际，贪大求洋，城乡不分，甚至把农民集中居住区规划做成单纯的住房规划或户型图，缺乏基础设施、公共设施和产业等配套规划。农民集中居住区建设规划不合理，不仅浪费了大量资源，增加农民建房成本，而且对农民集中居住后的生产和生活都带来了极大的不便。

成都市按照“集约节约用地、方便生产生活”的原则，充分利用自然的地形地貌，科学规划，合理布局集中居住区，避免盲目建设。早在2008年，成都市就在总结灾后农村重建经验的基础上，根据农村地区的实际情况，颁布了《成都市社会主义新农村规划建设技术导则》。该导则创造性地提出了农村规划建设的发展性、多样性、相融性、共享性“四性原则”，对农村社区选址、村落布局、建筑设计、建筑结构、环境、配套设施等进行技术指导，被称之为成都的“乡村营造法式”。2015年，成都市又制定了《成都市农村新型社区规划技术导则》，明确了新农村综合体建设的规划选址、风貌设计、集约用地、产业发展等方面的具体要求。布局上，按照“四性原则”及“小组微生”的形态，新农村综合体采用组团式布局形式，以100户至500户为主。建筑风格上，结合农村环境整治，按照“紧凑型、低楼层、川西式”的要求，新农村综合体注重农村特色、地域特色，深入挖掘文化底蕴，保护林盘、田地、沟渠、水体等现有生态资源体系，体现田园风光和生态本底，展现具有地方特色和文化内涵的现代农村风貌。基础设施方面，新农村综合体配套有交通路网、集中供水、能源电力、污水处理、广播电视、光纤宽带等。产业方面，在新农村综合体周边规划有都市现代农业基地和园区，引进农业产业化龙头企业，发展农民专业合作社，探索多种适度规模经营模式，推动粮食、蔬菜、花卉苗木、水果、茶叶、食用菌、水产、中药材等特色产业连片规模发展，推进农业生产的市场化、规模化、集约化、品牌化、标准化，实现产村融合发展，夯实新农村综合体的产业基础和支撑。大邑县苏家镇香林村新农村综合体在规划中就将川西民居庄重典雅的建筑造型与简洁大方的现代建筑造型相融合，充分利用现有道路、水渠，打造宜居宜游乡村美景。同时，充分体现产村一体发展思路，依托现有的有机蔬菜、花卉苗木等都市现代农业特色产业发展优势，规划了有机蔬菜种植区、花卉苗木种植区，将观光体验、蔬果采摘等乡村旅游产业发展与新农村综合体建设有机结合，为产村相融发展预留了空间。

二、切实尊重农民意愿，积极回应农民合理诉求

目前，农民集中居住区建设大多采用政府推动，农民自愿的模式进行。一些地区由于基层民主机制不健全，在农民集中居住区建设中往往以大多数人的意愿为借口而无视少数人的诉求，动员方式不灵活，与农民沟通不足，不尊重农民的自主选择权，使得农民从土地流转到补偿谈判到新居建设始终处于从属地位。还有一些地区因为信息不够公开透明，使得农民对拆迁和建设过程中的公平问题产生质疑，担心自己的权益无法得到有效保障。这些现象的存在，不仅激化了农村社会矛盾和干群关系，而且阻挠了农民集中居住区建设的顺利进行。

成都市在新农村综合建设过程中，将政府引导与群众意愿有机结合起来，充分发挥农民的主体作用，积极调动农民参与家园建设的热情。在村级事务管理上，通过完善农村基层新型治理机制，选好、配强村支书、村主任，坚持“四议”（党组织提议、村“两委”会商议、党员大会审议、村民代表或村民议事会决议）、“两公开”（决议内容公开、实施结果公开）、“一监督”（上级党政和当地群众对村“两委”工作进行监督）制度，确保农民依法行使民主权利。在新居建设上，坚持充分尊重农民意愿、充分征求农民意见、充分听取农民诉求的原则，将新农村综合体建设是否参与、规划选址、户型设计、建筑队伍选择、质量安全监管等问题交给农民自主决定。通过由村民自主建立业主委员会，实行“五统一”（统一规划设计、统一民主谈判、统一建房标准、统一配套设施、统一监督管理）的民主公开和监督管理制度，由农民全程参与新居的规划、建设、管理和监督，切实维护农民的利益。郫县古城镇指路村采取农民“自主筹资、自主整理、自主建设、自主发展、自主分配”的“五自主”模式，探索出了一条实施土地综合整治和共建共享幸福美丽新村相结合的新路子。自主筹资，就是在充分尊重群众意愿和认真做好成本核算的基础上，凡有意愿参与土地综合整治和新居建设的村民均可以自有资金参与；自主整理，就是该村土地综合整治方案、农民新居建设方案、土地复垦方案等均由全体参与土地综合整治的村民民主议定并形成决议，经公示无异议后组织实施；自主建设，就是由全体参与农户无记名投票选举产生农民新居建设管理领导小组，自主开展施工单位招投标、合同审定等工作，并对工程建设的所有环节进行全程监督和管理；自主发展，就是参与农户以整理出的集体建设用地及节余的挂钩指标入股集体资产管理公司，将预留的产业用地发展鸟笼制作和展销、文化旅游、特色餐饮、乡村酒店等产业；自主分配，就是集体资产管理公司通过转让整理出的集体建设用地指标以及产业发展等获得的收益按持股比例分配。

三、集中居住区准入条件与农民可承受能力有机结合

农民集中居住区是有别于城市房地产开发的一项惠民工程，在建设中，既要考虑农民的入住意愿，还要考虑农民的承受能力。与城市居民相比，农民收入结构单一，收入水平普遍偏低。而农村的一些资源因为受政策限制，还不能有效转化为资本，农民守着资源却不能致富。一些农民虽然有集中居住的愿望，但由于集中居住区准入门槛、建设成本和入住成本高，却不一定能够住得进去。因此，建设农民集中居住区，必须要解决好“钱从哪里来”的问题。要通过用好用活各种政策，盘活农村资源，在降低建设成本的同时，提高农民的财产性收入。

成都市鼓励和引导农民运用农村产权制度改革成果，组建集体资产管理公司，采取农户自筹、产权融资、社会资金参与相结合的方式，自主实施新农村综合体建设。通过全面推进以“明晰产权、还权赋能”为特点的农村产权制度改革，成都市对集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权、农村土地承包经营权及农民房屋产权等农村“五权”进行了确权登记。在明确产权的基础上，2009年12月，成立了市级农村产权交易所，各区（市）县则根据自身实际，在制定相应流转办法的基础上，建立农村产权交易中心，通过产权的出让、抵押、置换，让农民获得建设新居的资金。产权交易平台的搭建，有效地促进生产要素在城乡间的自由流动，提高了土地的生产能力和利用效率，增加了农民的收入。2010年至2015年，成都农村产权交易所共实现产权交易12612宗，成交金额累计达453.9268亿元。地处二圈层的温江区，农村承包地每亩流转价格在800至1000斤大米之间，折合现金约2000元左右。为吸引和撬动社会资本参与并投入新农村建设，成都市还先后成立了小城镇投资公司、现代农业发展投资有限公司、商贸物流投资公司三个投融资公司。小城镇投资公司是农村新型社区的建设主体，其资金来源为政府注资及银行贷款。农民退出的宅基地由小城镇投资公司出资复垦，产生的新增耕地指标，可自行征用进行商业开发，也可出售用于补偿农村新型集中居住社区的建设成本。现代农业发展投资有限公司是成都市政府支持“三农”财政投入的一个投融资平台，主要通过直接投资、委托贷款、担保与保险、奖励与补助等方式参与和支持新农村建设。商贸物流投资公司主要承担政府城乡物流产业、现代商贸设施建设等项目的投融资和建设管理，在打造区域农产品市场网络、建立农产品市场信息体系等方面发挥了重要作用。

四、统筹安排，强化集中居住区基础设施配套

农村基础设施是农村和农业现代化必不可少的前提条件，是城市文明向农村延伸的桥梁。建设农民集中居住区，就是要让农民享受到与城市居民同质的生活环境和公共服务，改变农民原来落后的生产方式和生活方式。一些地区的农民集中居住区建设由于政府主导，供需双方缺少沟通，政府在决策时往往从自身的愿望出发，忽视农民对农村基础设施的真实需求，农民急需的基础设施建设项目往往不能及时优先安排。部分集中区道路没有形成路网，无垃圾回收点，无生活污水处理设施，商业、体育、文化娱乐设施偏少，农民缺少公共活动场所的现象突出。

成都市在新农村综合体建设中，坚持把城市的基础设施延伸到农村、城市的公共服务覆盖到农村的建设理念和思路，按照“1+21”标准为集中居住区配套了公共服务和社会管理设施。即1个村（农民集中居住区）配套社会综合服务管理工作站（劳动就业、社保等），社会组织和志愿者服务办公室，水、电、气等代收代缴网点、网络设施、幼儿园、卫生服务站、全民健身广场等21项公共服务设施。大邑县苏家镇香林村新农村综合体，集成配套了健康绿道、村民活动中心、文化活动广场、休闲健身场地等公共服务设施项目。双流区三里坝社区、东岳村、羊坪社区等15个农民集中居住区配置了人口计生服务室、民俗活动点、金融服务站自助设施、农资放心店等多个项目。天府新区籍田街道地平新家园增设了集中停车场、安全监控系统、感知健康舱等配套项目。由于按标准配置了公共服务和社会管理设施，新农村综合体普遍构建起了“10分钟生产生活圈”。农民通过集中居住，大大提高了现代生活品质。

五、注意集中居住区的产业配套和产业融合发展

建设农民集中居住区，不仅要通过基础设施的配套来改善农民的生活条件，而且要通过产业的配套来改变农民的生产条件，提高农民的收入。一些地区的集中居住区之所以最后被搞成了形象工程，很大程度上就是缺乏产业布局和产业支撑。农民虽然实现了安居，但却难以充分就业。因此，农民集中居住区建设要按照“产村相融”的原则，统筹兼顾农民生产半径，同步推进产业连片规模发展和一三互动项目建设，形成集中带产业、产业促集中的格局，在方便农民生产的同时，带动农民就地转移就业，促进农村发展、农业增效和农民增收。

成都市在新农村综合体建设中，把促进农村产业发展、扩大农民就业放在重要的位置，让更多的农民在集中居住后能够在现代农业和二三产业领域就业，实现离土不离乡、就业不离家、进厂不进城、就地市民化。通过土地流转，在新农村综合体周边规划布局农业生产基地和产业园区，培育新型农业经营主体，推动适度规模经营和特色主导产业连片规模发展；通过发展乡村旅游，挖掘传统农耕文化、民俗文化等农村旅游资源，推进新农村综合体与乡村旅游融合发展，促进一三产业互动；因地制宜同步发展农产品加工、农村商贸流通等产业，推进产村相融，促进农民就近创业就业、增收致富。温江区万春镇幸福田园新农村综合体，在规模流转农用地，发展都市观光农业的同时，由农民自主组建幸福田园投资发展有限公司作为建设主体，成功向成都农商行融资4770万元，并利用节余建设用地引进社会资本建设游客驿站中心、田园农家客栈、主体乡村度假酒店等休闲旅游项目，发展现代旅游业。郫县三道堰镇青杠树村新农村综合依托当地旅游资源，按照国家AAAA 级旅游景区标准进行整体打造，利用整理节约出的集体建设用地启动了天府水乡国际乡村俱乐部等高端休闲项目和香草湖生态湿地建设。同时，组建粮经专业合作社，启动了800亩优质粮油和有机蔬菜基地建设，促进集体经济发展和农民增收致富。崇州市白头镇五星村曾经是农村扶贫开发重点帮扶村。2013年，五星村启动新农村综合体建设，按照 “景农一体村庄、产村相融单元”的定位，通过整合林盘，规划了3个新居点位，新建800多套川西民居风格的房子。在新农村综合体建设中，五星村成功引进两个农业项目，流转了上千亩土地发展现代农业，解决了部分农民在家门口就业的问题。同时，成立土地股份合作社，以优质粮油为主要产业，大力发展认养农业、观光农业、体验农业等创意农业，并成功打造了“五星”农产品系列品牌。全村361户农户全部加入了合作社。2012年，全村人均收入仅4800元，2014年，猛增至12000元。

农民集中居住区建设是要通过集中形成一定的规模，降低建设成本，把城市的基础设施和公共服务延伸、覆盖到农村。要按照既与城市接轨，又要突出农村特色的思路，在尊重农民意愿的情况下，合理确定居住区规模，完善基础设施和产业配套，把集中居住区建设成为公共服务先进、生产生活方便、居住环境优美的幸福美丽新村。