社区主导型发展模式与乡村治理法治化

中共重庆市万州区委党校课题组

社区主导型发展（CDD）是世界银行等国际机构自1990年开始在发展中国家倡导的一种发展理念。它包含多种不同的实践方法，在不同的国家和地区表现出不同的形式。CDD旨在融资手段、资金使用方式、贫困社区可持续发展等方面探索创新，拓宽当地居民参与发展活动的权利范围，帮助贫困社区提高自我组织、自我管理和自我发展的能力。为了总结万州区CDD分项目的实施效果，推广其实践经验，课题组深入项目村进行了专题调研。通过问卷调查和实地考察，我们认为，万州区CDD分项目的实施，高度契合了全面推进依法治国的时代要求，社区主导型发展模式对推进乡村治理法治化具有非常重要的借鉴意义和推广价值。

一、万州区CDD分项目实施的主要做法和基本成效

（一）加强对项目的宣传培训，村民的参与意识明显提高

万州区CDD分项目在实施过程中，采取多种方式加强对项目的宣传、发动，开展《社区基础设施和公共服务分项目实施手册》培训，引导村民认识、关心和支持项目的实施。据有关资料统计，仅2013年，就培训相关人员880人次。项目实施以来，累计培训村民5万余人次。通过宣传、培训，村民对项目的知晓程度和参与意识得到明显提高。在“您对本村CDD项目实施情况了解吗？”的问卷调查中，仅有4.44%的人选择了“不了解”，而选择“非常了解”和“了解一些”的人占95.55%。在“您或您的家庭直接参与过本村CDD项目实施吗？”的问卷调查中，有85.56%的村民给予了肯定性的回答，参与的主要环节包括项目宣传、项目评选、项目实施、项目监督、项目后续管理等，参与的主要方式包括投工投劳、投入资金、参与管理等，可以说，村民直接参与本村CDD项目既有广度，又有深度。

（二）切实尊重村民意愿，村民的自主发展能力明显增强

万州区CDD分项目的实施，严格按照项目操作的10个流程来进行，即社区宣传动员→竞争选村→组建村级管理组织→项目准备→项目竞争→项目审核→项目实施→竣工验收→后续管理→项目总结，将项目的选择权、决策权、实施权和管理权交给村民，解决了村民们真正关心的现实问题，提高了村民的自主发展能力。调查表明，截止2014年12月，走马镇12个项目村共硬化人行路57条175公里；新修、整治公路、桥涵216.88公里；修建安全饮水池25口；整治山坪塘83口；环境整治108户；新修文化广场2处1220平方米；世行整治公路后配套硬化61公里。项目村基础设施的改善带动了猕猴桃、核桃、白肋烟、长毛兔等特色优势产业的发展，推动了招商引资工作的提档升级，为村民自主发展奠定了坚实的物质基础。在“通过参与实施本村CDD项目，您认为村民自主发展能力增强主要表现在哪些方面？”的问卷调查中，90.0%的人选择了“生产生活条件明显改善”，74.44%的人选择了“自主发展意识增强”，55.56%的人选择了“权力意识进一步觉醒”，48.89%的人选择了“提高了生产生活技能”。

（三）完善自主决策机制，村民的自我管理能力明显提升

万州区CDD分项目在实施过程中，坚持做到了三个“群众说了算”，即项目怎么定，群众说了算；项目怎么建，群众说了算；财务怎么管，群众说了算，极大地提升了村民的自我管理能力。在“您认为本村CDD项目实施的成效主要表现在哪些方面？”的问卷调查中，有61.11%的人选择了“村民的自我管理能力明显提升”。在“您认为村民自我管理能力明显提升主要表现在哪些方面？”的问卷调查中，85.56%的人选择了“更多关注社区事务”，67.78%的人选择了“更多认为自己的想法很重要”，56.67%的人选择了“更多关心社区组织建设”，37.78%的人选择了“更多通过社区组织参与管理”。

（四）完善项目公示、投诉、监测机制，村民的规则意识明显强化

万州区CDD分项目在实施过程中，既严格按照《实施手册》的规定来开展，又结合万州项目区实际制定了《社区准备工作计划（方案）》、《社区准备工作的验收程序和办法》、《CDD分项目的审核程序和办法》、《万州区CDD分项目社区发展基金子项目试点方案及操作指南》、《万州区CDD分项目社区协助员招聘方案》、《社区协助员的管理及考核办法》、《CDD分项目财务管理办法》、《CDD分项目档案管理办法》等一系列规章和制度。同时，进一步完善项目公示、投诉、监测机制。比如规定资金使用情况和重大决策必须在社区公示，确保村民的知情权；建立专门的投诉机制，畅通投诉渠道，完善投诉处理程序，保护投诉人的正当权益，投诉处理意见必须向投诉当事人及时反馈。这些规章制度和机制，有效地保证了项目实施有章可循、规范运作。在此过程中，村民的制度意识、规则意识得到不断强化。在“您认为本村CDD项目实施后，村民的制度意识是否得到增强？”的问卷调查中，93.33%的人选择了“增强了”。在“您认为本村CDD项目实施的成效主要表现在哪些方面？”的问卷调查中，有46.67%的人选择了“村民的规则意识明显强化”。

（五）建立立体监督体系，项目实施的有效性明显改善

一是注重信息公开，让村民能够监督。无论是项目选择、项目实施、后续管理还是项目组织机构建设、经费开支等，采取会议、传单、媒体、宣传栏等方式，能公开的都公开，坚决杜绝暗箱操作。二是组建立体监督组织机构。在乡镇层面，成立以人大主席为组长的项目监督小组，全程监督项目的实施；在项目村，成立由每个自然村（村民小组）选举的监督小组组长和村委会推举的一名村干部组成的项目监督委员会，对项目村村委会和项目决策委员会开展的项目相关工作进行监督；在自然村（村民小组），成立由自然村（村民小组）村民大会选举的3名农户代表组成的项目监督小组，监督本村的项目工作。三是采取多种监督措施。除采取公示、投诉、质询、访谈、查阅资料等常规监督措施外，还采取了审计监督方式，加强对项目实施的监督检测。在“对您们村CDD项目实施采取的各种监督措施，你是否满意？”的问卷调查中，选择“满意”和“比较满意”的占92.23%。这说明，广大村民对项目实施采取的监督措施是比较满意的，监督的效果也是很好的。

（六）建立健全为社区提供支持的服务体系，基层政府职能明显转变

CDD分项目启动实施以来，万州区积极建立健全为项目村提供支持的服务体系，着力强化政府对项目的指导、协调、监督职能，推进了基层政府的职能转变。在为项目村配齐配强项目实施组织机构的同时，还积极组织有镇、村、组项目管理人员、社区协助员、村民及承包单位参加的财务、采购、招标、土地可持续利用等培训，着力提高项目相关人员的能力和素质。为真正赋权于民，各项目村修改、完善了村民大会、村民代表大会制度、组织制度、工作制度等，政府在项目实施过程中做到了“指导不决策，服务不包办”，真正实现了职能转变。在“您认为本村CDD项目实施的成效主要表现在哪些方面？”的问卷调查中，43.33%的人选择了“基层政府的职能明显转变”。在“如果与其他发展项目对比，您认为CDD项目的优点有哪些？”的问卷调查中，32.22%的人认为“促进了政府职能的转变”。

二、CDD项目的实施对推进乡村治理法治化的借鉴意义

（一）提升乡村治理水平，要充分贯彻自治自理理念，依法落实村民话语权

村民话语权，即村民在农村公共治理和经济社会发展中享有权利的通俗表达。它是村民的一项重要的民主权利，具体包括政策知情权、发展决策权、管理参与权、利益分配监督权和公平诉求权等。保障村民的话语权，是加快农村法治社会建设，提升乡村治理法治化水平的应有之义。由于诸多原因，在我国一些农村地区，村民的话语权并没有真正得到保障和落实。一些既得利益群体为维护自身利益，一定程度上压缩了村民参与的空间，侵蚀村民的正当利益，甚至在个别地方引发了群体性事件。万州CDD分项目在前期规划、施工队伍的组织、项目建设的监督、项目后期的管理维护等各个环节都严格做到尊重民意。因此，世行项目社区主导型发展模式，不仅实现了农村由“授之以鱼”向“授之以渔”自主发展的方式转变，而且实现了通过制度化保障村民话语权来推动乡村自主发展的目标。这为推进乡村治理法治化开启了全新的思路。

（二）改革乡村治理方式，要重程序讲规则，确保村民依法有序参与

万州CDD分项目的实施，有一套固定的流程和规则，其要求严格、权责明确，若某一个环节出现问题就得不到认可，项目村也要承担相应的责任。万州CDD分项目的实施从头至尾都注重对村民程序意识、规则意识和制度意识的培养，才极大地推进了项目的规范化运作，提高了项目实施的效益，有效杜绝了以往其他项目实施中存在的诸多问题，因此项目验收获得世行专家组的高度认可。万州CDD分项目的实施，极大地改变了村民的传统观念，逐渐培养和树立起了重程序、讲规则的意识。这无疑启示着，当前农村的改革发展和治理方式变革要同步推进，从健全规则、完善操作程序开始。

（三）夯实乡村治理基础，要注重在实践中锻炼和提高村民的基本能力

万州CDD分项目实施中，注重发动村民的广泛参与，让他们在实际参与中锻炼管理能力，在能力锻炼中提高自治水平。这不仅有效实现了世行项目追求的“社区主导、自主发展、提升能力”的具体目标，而且通过选举产生项目实施和监督组织的方式落实了民主选举，通过召开村民大会最终确定项目的方式落实了民主决策，通过发动和依靠村民共同管理项目事务的方式落实了民主管理，通过项目的公开实施与分权运作的方式落实了民主监督。

（四）优化乡村治理结构，要强化立体化监督体系建设

万州CDD分项目的实施通过项目决策委员会和监督委员会、项目实施小组与监督小组的分设和有效履职，从而实现了对项目实施的“经常监督”；通过公告栏、监测和投诉等机制的有效运行，从而强化了项目实施中的“群众监督”；通过基层政府的依法指导和服务，从而保证了基层政府的“依法监督”；通过项目办的发动、组织和验收，从而实现了对项目实施的“全程监督”；通过中介机构、志愿者的积极参与，从而保证了有效的“三方监督”。万州CDD分项目坚持全方位、立体化监督，不仅推进了项目既定目标的实现，而且确保了项目廉洁高效的实施；不仅实现了项目实施中权力的平衡和制衡，而且优化了项目管理运行机制。

（五）提高乡村治理效能，政府要切实转变职能

基层政府职能转变的终极目标，就是在管理和服务中尊重村民主人翁地位，最大限度满足其公共服务需求，以实现乡村公共利益最大化。政府的管理和服务，不是“大包大揽”，而是借助村民自治的方式来实现。因此，基层政府必须在依法加强对村民自治指导的基础上，建立畅通有效的民意表达机制、民主协商机制、村民监督机制，使得其提供的管理和服务能够逐渐嵌入乡村社会的组织和利益结构中，从而保障农村公共服务体系的不断完善。万州CDD分项目的实施中，政府从“管制者”向“服务者”角色转变，并未弱化基层政府在乡村治理中的作用，反而使其提供公共服务水平得到提升，合法性得以重塑，权威性和公信力得以回归。

三、借鉴社区主导型发展模式推进乡村治理法治化的几点建议

（一）坚持充分赋权与依法强化服务和监管相结合，在合作互动中依法推进乡村发展

政府推进乡村法治化治理，可充分借鉴世行万州CDD分项目实施的经验，在与社区、与村民的合作互动中不断实现行政管理目标。为此，一是角色定位上，政府坚持简政放权，依法赋权，政府由以往的“包办代替”推动发展，转变为强化服务，推进社区和村民提升“造血”功能，实现自主发展。二是服务观念上，要坚持“指导不决策，服务不包办”，切实落实村民自治法等法律法规，理顺乡镇政府和村（居）的关系，政府坚持依法指导，不搞命令指挥；村（居）组织接受指导，但必须是“村事村办”，自主决策、自主管理。三是服务内容上，可根据社区的需求，政府积极为其提供资金、技术、指导、协调、监督等服务，为社区自治自理、自我发展创造有利的条件；基层干部通过提供政策、法律、技术等服务，帮助社区发动群众，协助完善各项制度，指导依法开展自治，促进社区和村民产业发展，监督法律政策执行，以及资金项目的落实。四是实际运作上，坚持政府规划引导，政策资金配套，政府、社区与村民合作互动，共同推进农村经济社会发展。

（二）坚持发挥基层党组织的战斗堡垒作用，依法引领村民实现自我发展

一是农村村支两委，要主动接受上级组织对社区发展、治理等工作的指导和监督，坚持事前咨询和事后反馈相结合，以确保农村基层工作方向符合国家法律法规，符合上级政策方向。二是农村党员干部，要经常性开展法律知识学习，不断养成法治思维，不断提升法治能力，善于沿着法治轨道深化农村改革、扶贫发展、化解矛盾、维护稳定。三是要发挥农村党员干部模范带动作用，去教育影响村民，组织发动村民，团结带领村民，引导他们按照法律权限、法定程序和法治手段，分析和处理自己日常生产生活、脱贫致富中面临的现实问题，维护自身合法权益，尽可能减少因不学法、不懂法造成返贫的现象发生。四是村支两委要引导村民按照法定程序和渠道理性表达诉求，健全村民参与农村发展、治理和脱贫等问题的决策、管理和监督的制度和渠道，以广泛参与推动村民自治向纵深发展。

（三）坚持完善乡村治理运行机制，依法保障村民在乡村发展的话语权

一是要区分农村基层组织承担的委托行政事项和社区自主管理事项，前者严格按照依法行政原则和要求，严格依法执行；后者按照村民委员会组织法和村民自治法要求，依法保障和落实农民的主体地位，让农民真正成为社区自治自理的主力，在民主参与中锻炼和提升自主决策、自治管理、自我发展的能力。二是要优化村级权力配置，以改变当前党组织权力、基层自治组织权力和村民民主权力相对失衡的状况，探索建立村务提案权、审议权、决策权、执行权和监督权的适度分离又相互衔接的机制，推动村级权力的相对平衡和有效制衡。三是完善村级权力运行流程。在“提案权”方面要规范村民代表、党代表、村级组织以及村内其他组织提出议案的程序；在“审议权”方面要由村党支部单独行使，通过召开党组织会议或党员大会进行审议，并按照党内民主集中制原则进行表决；在“决定权”方面要由村民会议或村民代表会议，按照村民自治法的规定程序进行表决；在“执行权”方面要由村民委员会按照表决结果执行；在“监督权”方面要由村民理财小组和党务村务公开监督小组在党支部领导下，对决策的提出、决定、执行进行全程监督，并将监督结果公开。

（四）坚持以村民为主体，依法调动其参与乡村改革发展的内在动力

一是观念上，要变“帮你发展”为“参与发展”，变“要你脱贫”为“我要脱贫”，变政府、基层公共组织单方推动为政府、社区和村民的多方“合作参与”，让村民在公共事务的建设与管理上，与村民自身利益紧密联系起来。二是发展项目的选择上，要在符合政策法律规定的前提下，通过村民制度化、民主化“票决”选择优先发展项目。三是项目实施上，要依托村级现有的决策、执行和监督机构，在权力制衡和监督上保障扶贫项目实施“不走样”。四是在资金管理上，推行自主开支、凭票报帐、财务监管的模式。五是能力建设上，要不断建立完善村民培训体系，加强对村民法律、政策和生产技能培训，强化对村民的实际能力锻炼，逐步提升村民依法办事、持续发展的能力。

本文系2015年中共重庆市委党校校级重点课题“借鉴社区主导型发展模式推进乡村治理法治化研究”成果。