新型城镇化背景下的新城建设

谭燕

发展新城模式曾经成为短期内快速提高城镇化水平的重要方式。在新型城镇化背景下，新城建设的重点不再是片面追求空间规模扩大，而是通过新城新区的发展充分发挥空间优势，培育新的产业与城市功能，促进人口聚集，成为城市新的经济增长点，也成为城镇化新的平台，以实现城市和地区社会、经济、环境效益均衡发展的可持续健康发展目标。

从这个角度来看，新型城镇化背景下新城建设的内涵、政府担当的角色和区域发展思路将更加复杂。

例如：如何盘活过去大规模扩张形成的大面积空置新城？如何促使现阶段发展乏力的新城新区进行产业及城市功能调整？怎样妥善处理新城与老城之间的资源组合配置关系，促进城市系统的健康持续发展？哪种发展模式可以在最短时间内以最低成本获得最大效益？

现阶段越来越多的地方政府提出产城融合、生态社区和文化传承等发展思路和要求。这反映了政府对于本地区长期发展思路的转变，是好的现象。但在仲量联行开展的各项调研中，我们发现仍然普遍存在着许多问题，其中最为显著的是区域规划与实际社会经济发展的脱节，包括对区位条件的过高估计、规划发展目标制定得过大、过空以及公共资源配置的浪费与区域特色的丧失，等等。

在开展区域发展策略咨询工作时，对政府角色和区域规划方面提出以下几点建议。

一、不同发展阶段，合理安排公共资源

政府的公共投入和规划实施需要与发展阶段相适应，合理的发展目标可以提高公共资源的配置效率。比如人口的预期，一般规划中都会有简单的计算，但规划目标与实际却往往差距较大。中国的城镇化已经走过了30年的时间，一般新城开发建设至今也基本有10多年的历史，我们从实际人口与规划人口的比较中发现，如果没有特别的经济政策或大型项目，一个地方的人口不会有大幅度的增减。但很多地方由于规划人口目标制定得过高，与之相应的城市设施、服务业规模也过高估计，导致公共投资的浪费，更不论这些设施日后长期高额的维护费用、所占用的土地资源等。动辙几十、上百万平方米的商业中心，由于人口和产业跟不上，也必将造成投资的浪费。许多城市视觉形象工程做得很好，摊子铺得很大，但是看不到活力，根本原因也正在于此。

在面临转型或结构调整压力的地区，地方财政资源有限，对土地资源的有效利用与其实际发展动力关系更加密切，土地对于这些地区而言，无疑是利用价值最高的资源要素。作为地方政府，与其将有限的政府资源投入到视觉形象工程上，不如冷静地分析地区客观发展条件，制定客观合理的发展目标与发展路径，真正将工作落到实处。在制定区域规划之前，对区域的发展方向、发展模式、开发规模、投资效益等进行科学理性的调研和策划，用符合市场规律和本地条件的策划方案与区域规划相结合，提高规划的可实施性。

二、地区吸引力，政府与市场分工明确

许多新城和产业园区迫切希望可以借助第三方力量进行招商引资，导入以商业为主的城市服务业项目。但与其他区域相比，这些地区很难说有什么独特的竞争优势，自然会产生招商难和发展受阻的现象。城市的发展和定位密切相关，对于这些地区，问题不是出在招商，而是出在发展思路上，这就迫使城市重新审视自己的功能和吸引力。

对此，仲量联行认为，构建地区吸引力，首先，站位要高，从区域角度谋划地方发展。认真思考在区域大格局中，本地的优势是什么，与其它地方规划有何不同。其次，对招商目标企业类型的选择以及企业为什么选择本地进行投资有一个基本判断。再次，城市运营有三方主体——政府、外部投资者和本地社区，地方政府有必要改变充当直接投资者和开发的角色。将政府管理职能从投资开发向公共服务方向转换，这不仅可以解决前期投入资金短缺的问题，还能充分调动市场资源，将节省下来的资金投入到改善市场环境、居民生活和就业环境中去，促进城市社区繁荣，提高人气凝聚力。

三、旧城联动发展，以人为本带动社区繁荣

城市发展的规律是循序渐进的改造过程，重点是要解决城市的功能问题，解决城市居民居住和生活服务的问题，也就是解决城市的密集度和服务业发展的问题。

过去一些地方大规模建设新城，割裂了旧城与新城的关系，忽略了城市功能的延续。这种思路必然导致新城发展功能雷同，特色缺失，而旧城由于缺少建设资金也日趋破败，留下的是亟待改造的老旧居民区、工厂区，拆迁成本越来越高昂，城市服务业也难以发展起来。城市后续发展动力不足，社区活力逐渐消失。对此，仲量联行认为，新城发展的基础首先是城市整体功能的延续和稳定，紧密结合整个城市经济结构的调整，无论是产业升级还是新型功能培育，实现新旧城区联动发展，有计划地进行新区开发与建设，以人为本带动本地社区持续繁荣才是科学的解决路径。

在城市和区域发展策略方面，仲量联行为中国多个城市提供过各类区域发展策划顾问工作，有着丰富的实战经验。例如：天津中新生态城西区开发策略；中关村国家自主创新示范区昌平TBD区域功能定位；杭州创新产业区域；成都天回文化北城核心区；武汉临空新城；台湾高铁沿线车站特定区等。通过围绕城镇化质量水平的提高，策划具有鲜明特色和发展动力的城市和区域发展方案，实现整个城市的土地增值和产业结构优化升级，可以为中国现阶段的新型城镇化提供多角度的启发。

城市和区域发展是持续不断进行的过程，新的环境变化、经济产业格局变化、地区功能调整都将对区域更新提出新的要求。新型城镇化时期的新城发展策略咨询工作，正是从持续更新的角度出发，建立在市场可行和经济可持续发展的基础上，综合考虑人口、产业、土地资源、生态环境、社区营造等因素的共同作用，改变过去过度依靠房地产和土地财政的发展思路，提高规划的可实施程度和社会经济可行性，进而指导城市和地区逐步构建健康良好的可持续动态发展模式。

陈品禄/责任编辑