教育供给侧改革：开放办学

刘业进 首都经济贸易大学副教授 徐振宇 北京工商大学教授

刘业进 首都经济贸易大学副教授

徐振宇 北京工商大学教授

资源配置一直是教育公平的重要议题。据新华社2016年6月28日报道，日前教育部宣布失效一批规范性文件，包括《关于继续实施“985工程”建设项目的意见》《关于补充高等教育“211工程”三期建设规划的通知》等。一些人认为，政府有意逐步淡化计划配置教育资源的旧思路，缓解教育不公。

与此同时，“去行政化”、“落实高校办学自主权”、实现“管办评分离”改革，也是教育主管部门的明确方向。与对高校的不同需求及早分流的思路相对，这都属于广义的供给侧改革，但我们认为，更重要的供给侧改革，是迈向一种开放办学体制。这是破解当前教育公平的一个重要的增量改革方向。

教育公平：正义优先

什么是教育公平？简而言之，就是教育资源配置和教育机会的享有，遵循两条词典式排列公平准则：a.教育机会均等原则；b.帮助处境弱势的人群和地区（差别原则）；a优先于b，做出b的制度安排和政策举措不得违背a。

这一基本教育公平原则根源于正义理论。一个社会中机会均等原则集中指向获取公职的机会和教育机会“向才能开放”。把这一正义基本原则应用于教育事务领域，就是“教育公平”问题。

实践上运用教育公平理论，需要区分两种迥然不同的情形：“公办大学占绝对主导体制下的静态教育公平”与“开放办学体制下的动态教育公平”。前者是一个分配给定馅饼的事，后者是一个一般规则遵循下竞争性博弈“解”的事。

在一个国家内部，大学的入学机会应当遵循“法律面前人人平等”的宪法原则；机会“向才能开放”，在没有其他更好衡量标准情况下，全国一张卷的考试分数是衡量才能的主要标准。

在后者情形下，私立大学和公办大学并存，办学质量和声誉竞争迫使大学之间形成共同的择优入学标准（例如美国全国统一的SAT考试），同样收敛到“机会向才能开放”准则。

教育资源的计划配置

教育领域沿用计划经济体制，我国目前2400多所大学基本都是公办大学的办学模式和招生办法。招生方面，目前实行的是招生指标的“地区配额制”。

但城乡二元分化、贫富差距、地区发展差距、流动人口大规模增加、我国长期经济增长带来的人均收入增加引致教育需求增加，特别是对优质教育服务需求增加等现实问题，已经与招生的地区配额制形成较大冲突。于是，“高考移民”（西进），甚至“高中移民”（东进）、海外留学低龄化等现象越来越突出。

各省高等教育资源究竟差异有多大？我们研究发现，剔除各省间人均收入差距以后，各省高等教育的生均财政补贴仍有较大差异，并明显地向一线城市、省会城市等行政中心倾斜，呈现优质教育资源围绕行政权力大小分布的特征。

近年来，中央政府感觉到解决教育不公平问题的紧迫性，为改善这种状况，教育部实行多种政策对中西部地区进行倾斜。如自2008年开始的支援中西部招生协作计划、始于2012年的农村学生定向招生计划等。

另外，考生来源的阶层差别非常显著，农村地区考生的重点高校录取率不断走低。各省高等教育的生均财政补贴、高水平大学数量等均存在区域不均等。

这种不公平背后的机制是什么？是财政投入的等级制度、招生指标地区配额的计划经济体制、高校与所在地政府利益捆绑导致招生地方倾斜。

从财政投入情况划分，中国高校可分为部属高校、省部共建高校、地方高校。39所985高校基本靠中央政府拨款，百余所211高校和其他高校则同时有中央拨款和省部共建但属地政府为主。按照“分级办学、分级管理、以省为主”的高校管理体制，部属高校是直属教育部及其他中央部委的高校，往往能拥有更稳定的财政资源投入，其对优质师资的吸引力、重点项目的争取能力往往也较强。

地方高校（包括一些“省部共建高校”）主要依赖地方政府的财政投入，这使得高等教育的办学质量受所在地方财政的影响较大。财力的地方间差距决定了教育投入差距。与此同时，高校对地方政府的财政、土地、贷款、税收优惠等各种依赖形成高校与属地政府的利益捆绑。

“学费优惠” 是个好办法

地方高校对“本地考生”的倾斜不是完全没有道理。但当前由于流动人口占比越来越大，流动人口子女入学和参加高考逐渐演变成为一个社会问题。我们认为，高校对本地考生优惠，应当从“录取指标配额优惠”渐进过渡到“学费优惠”，如此一来，考生在哪里考试压根儿不构成一个社会问题。短期内，指标匹配调配的理念取向符合正义原则，但调整方式需要斟酌。妥善的做法是保持现有格局不动，做“增量改革”。

1999年大学扩招以来，各高校招生规模目前已步入稳定状态，再次大规模扩招已无可能。考虑到农民和社会底层、贫寒家庭、贫困地区子弟的重点高校录取率持续走低的境况，有必要考虑采取以下办法：

其一，稳定现有地区配额分配格局的同时，增加对中西部地区的指标投放，尤其是扩大重点高校对中西部地区招生指标投放。

其二，指标调出地应当首选长期享受录取指标优惠的省份，不可选取长期以来录取分数居高不下的省份。

其三，调整方式以跨省微调为宜，不可一次调配过多，比如每个省每年调整不超过千名就不会让人感觉明显的阵痛。

现在全国2400多所大学还是绝对的公办大学占主导，尤其是管办评一体化体制下，政府包揽了权力也包揽了责任和风险。回归教育公平基本准则，是招生制度改革乃至整个高等教育体制改革的核心。

共识：开放办学

长远而言，改革目标是全国统一考试，落实高校办学自主权，以及实施开放办学新体制。如何改变资源不公平配置的现状？如果仅仅从录取指标上着手人为划转，永远达不到教育公平，是治标不治本的短期操作。

长期而言，要治本，高等教育领域需实施供给侧改革，通过竞争提升教育质量、扩大优质资源供给，弱化当前固化的招生指标配额利益格局。这犹如经济的普遍繁荣造福贫穷阶层的道理一样。通过开放办学增加供给、引入竞争提升办学质量才是长远解决之道。开放的大学办学体制、增加优质资源供给不再着眼于问题的求解（寻求静态指标配额调整以彰显教育公平），而是把无解的问题消解掉。

实现教育公平，需要全国一张卷的高考，高校自主招生、自主制定包括高考分数在内的综合录取标准（统一高考成绩、中学成绩、地理位置、家庭收入、少数民族等），本地高校对本地考生实行学费优惠，而所有公办高校在全国统一高考成绩考察上对全国考生一视同仁，在此前提下适当向弱势者倾斜。

地方高校由地方财政支持占主，允许对本地考生优惠，但实现方式仅限于学费优惠。高校对本地考生降低录取分数则是不合适的。

当前条件下，基于正义原则之“差别原则”，可以考虑小规模、渐进增加西部地区招生录取配额。无论哪一种改革举措，都要以全国统一考试和录取标准为前提条件。目前有些地方几省联合在统一高考卷，这是一个正确的方向。可以仿效研究生招生入学考试，各高校以统一考试的高考分数为主要标准实施自主招生。据此，中央政府收回高考统一命题权势在必行，录取标准原则上各地区统一。

如本文开头所述，国务院和教育部最近要求大学“去行政化”、“落实高校办学自主权”、实现“管办评分离”改革，这就是要迈向一种开放办学体制，但开放办学不是政府放任不管当“甩手掌柜”。

第一，政府的责任继续履行，稳定政府财政拨款，财政经费更加集中使用，可以设想，未来政府高等教育投入重点集中支持每省保留1-2所公办大学。

第二，中央政府要尽快收回高考统一命题权和决定录取标准，大学“自主招生”当以此为根本前提条件，当各高校录取行为出现显著地区歧视时，中央政府当果断干预。

第三，办学要开放，公办、民办、中外合作办学共同发展。只有开放办学才有优化调整的空间和可能性，才能试探到一个国家高等教育资源到底需要多少，结构如何优化，招生多少，这都不是靠单一机构“计划”出来的。

在开放办学体制下，大学之间的质量、声誉竞争决定了高等教育资源配置。放开后会否导致腐败等乱象？高校获得自主权后犹如企业获得自主权，产品和声誉竞争约束下，高校不会滥用自主权，因为办学主体从长远生存着想，滥用招生权是自寻死路。

政府对高校的管理，可以采用负面清单管理模式：为政府设定“正面清单”和“责任清单”：政府“法无授权不可为”；为办学主体设立“负面清单”：法无禁止即可为。