南海农地入市试点：

在规划和用途管制下农村集体土地直接入市的改革，正在全国15个试点地区破冰。

广东南海大沥镇，一位立志办幼儿园的企业家在试点启动后，退掉了租约，重新通过招拍挂拍得农村集体经营性建设用地30年使用权，并顺利拿到了银行抵押贷款。而出让土地的村集体，则算起了与过去出租土地办厂完全不同的经济账。

南方周末记者 黄金萍 发自南海

同一块地，同样是30年的使用权，陈亮峰在一年里拍了两次。一次是“出租”，一次是“出让”，一字之差，使他的投资计划从4000万元人民币追加为1.8亿。

一年前，这位从澳洲留学返乡创业的年轻人做梦都没想到，自己很有可能成为中国拿到农村集体经营性建设用地的使用权，并用来开办民办幼儿园的第一人。

2015年2月，佛山市南海区被纳入国务院划定的33个农村土地改革试点区县。2016年6月3日，中国银监会、国土资源部联合发布《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》，在佛山南海等全国15个区县试点农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款。

过去，由于很难获得银行抵押贷款，农村集体经营性建设用地直接入市，多采用出租方式。

2015年12月底，南海区首宗按改革试点政策执行的大坦地块，在区公共资源交易中心正式挂牌。随后，“第一挂”项目顺利成交，陈亮峰拍下了这块规划用途为科教用地的地块，面积28.93亩，成交总价5786万元。

租地

从上世纪90年代初开始，南海区村组两级集体经济组织以兴办乡镇企业名义申请用地，办理土地使用权证，然后将土地出租给企业投资建设，被称为“南海模式”。

2016年6月27日上午，陈亮峰刚刚拿到广东佛山市南海区教育局“布鲁森（国际）实验幼儿园”的命名批复。此时，距离他办公室门外约30米外的工地上，印着“佛山市大沥镇北海幼儿园项目”字样的主体建筑，即将封顶。

他的办公室墙壁上挂着一排幼儿园的效果图，“本来规划设计都做好了，建筑方案都出了很多个，最后浪费了四五十万元的设计费，重新来。”陈亮峰的一位同事对南方周末记者抱怨说。

陈亮峰是南海区大沥镇人，高中毕业后去澳洲留学，回国后先在父亲的工厂工作，随后工厂所在地、大沥镇太平村牌坊一带土地被征收为国有，招拍挂之后盖起了楼盘。父亲给了他两个选择，要么转行，要么再找一块地继续办厂。

他选择了转行幼教。尽管没有任何经验，陈亮峰理想中的幼儿园不是租几层楼办学，而应该有更开阔的户外活动场地，不能指望拿到国有土地，他转向了农村土地。在距离太平村牌坊约一公里的北海股份合作经济社，也是村民们日常所说的北海村，有一块地。

2015年3月20日，佛山市南海区大沥镇公共资源交易中心挂出一则《大沥镇太平北海村大坦土地租赁竞投公告》，1.57万平方米的土地出租30年，交易底价为14.5元／月·平方米。

为了保障集体建设用地流转过程的透明化和公开化，防止“村官”对农村集体资产处置随意拍板、暗箱操作，南海区自2010年起推行“农村集体资产交易平台”，平台把镇、村、组三级集体资产纳入到一个大系统，对资产发包、租赁、出售、出让、转让或转租等行为实行统一管理、交易、监督，农村集体资产进入到集体资产管理交易中心方可进行交易。交易时，必须由村民代表和理财组成员到场见证监督，对交易环节进行全程视频监控。

据佛山市农业局、农管办公布的数据显示，2015年全市进入平台交易的农村集体资产有10.5万宗，涉及合同标的总额568亿元，平均增值率达13.05%。“大坦”这块地就是其中之一。

公告一个月之后，2015年4月22日，陈亮峰以底价投到了这块地。按照公示，如物业只有一位竞投人符合竞投资格，则该物业按标底价成交。

其实，按照现行土地管理法和城市房地产管理法规定，除了兴办乡镇企业、村民建设住宅以及乡村公共设施和公益事业建设可以依法使用农民集体所有土地外，其他任何建设不能直接使用集体土地，都要依法征收为国有土地后方可使用。此外，除乡镇企业因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移外，农村集体土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设，农村集体建设用地也不能单独设立抵押。

但南海是个特例。

2013年，国务院发展研究中心研究员刘世锦、刘守英、许伟、邵挺在南海调研之后，发表了《广东省佛山市南海区集体建设用地入市调查》。该调查报告显示，从上世纪90年代初开始，南海区村组两级集体经济组织以兴办乡镇企业名义申请用地，办理土地使用权证，然后将土地出租给企业投资建设，这种尝试开发利用农村集体建设用地的探索，被称为“南海模式”。

基于东南沿海地区经济开发对建设用地的需求，广东省人民政府于2005年出台《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，明确在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法出让、出租、转让、转租和抵押。

2011年南海区在此基础上制定的《佛山市南海区集体建设用地使用权出让出租管理办法》、2014年9月出台的《佛山市南海区集体建设用地使用权流转实施办法》，进一步规范农村集体建设用地使用权出让、出租的交易行为。

出租和出让的区别在于，租赁集体建设用地，只能使用不能转让和抵押；如果是出让，则可以使用、转让、抵押。现实中，出让需要一次性给付大笔出让金，同时又无法抵押贷款，因此绝大部分业主选择了租赁的方式。

2015年5月，南海区城建环资工委发布的《关于我区农村集体建设用地开发使用情况的调研报告》显示，自2005年10月至2013年12月31日，南海区集体建设用地的一次流转，通过公开交易平台共出让集体建设用地88宗，土地面积2188.05亩；出租集体建设用地1464宗，土地面积6413.55亩；流转后办理抵押的集体建设用地15宗，土地面积314亩。

从上述数据看，2013年以前，南海区农村集体建设用地出让和出租比例为6∶100，出让土地获得抵押贷款的比例仅为17%。

出让

“有了这块地的使用权证，我们作为投资人有信心加大投资，做大做强，这块地可以融资，房子盖好后还可以再融资，资金就活了”。

2015年3月20日，就在《大沥镇太平北海村大坦土地租赁竞投公告》挂出来的当天，国土资源部印发了农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度三项改革试点的实施细则，确定包括佛山南海区在内的15个区县，试点农村集体经营性建设用地入市改革。

这一改革试点的源头，可追溯至2013年11月，中共十八届三中全会提出，“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。

2015年9月，土地改革试点之一——浙江德清县拍出了全国第一块农村集体经营性建设用地，且办理了全国第一宗农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等抵押贷款。陈亮峰也看到了国土部门网站发布的集体经营性建设用地入市改革试点信息，忍不住打电话去南海区国土部门询问具体操作办法，并开始琢磨拍地贷款的可行性。

“我们也权衡了很久，”陈亮峰对南方周末记者说，主要是考虑资金风险，以前父亲办工厂，从未做过银行贷款，都是靠自有资金发展。如果拍地，意味着要压上一大笔资金，虽然政府、银行口头都说可以借款，最终能不能借呢？由于担心资金链断裂，他甚至问银行工作人员，能否出具一份保证能够贷款的文件，对方反问，你都没有拍到地，怎么给你保证？

一位南海国土局的工作人员对南方周末记者表示，尽管南海区政府、国土等部门鼓励银行给集体经营性建设用地受让方提供抵押贷款，但“能不能”、“敢不敢”放款就是另外一回事了。实际操作过程中，截至目前只有南海农商行放出了20-30笔抵押贷款。

2016年6月3日，银监会和国土资源部联合印发了《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》，第一次明确在试点地区，对符合规划、用途管制、依法取得的前提下，以出让、租赁、作价出资（入股）方式入市和具备入市条件的农村集体经营性建设用地使用权，可以办理抵押贷款。

不过，这政策是在陈亮峰焦灼半年之后才出台的。

陈亮峰的家人建议他还是不要拍了，按时交租也是一样的。陈亮峰也向周围做生意的叔叔辈请教了一圈，他们拿着计算器噼里啪啦一通计算，觉得拍地一次性给付资金，投资金额更大，但并没有想象中那么大的回报。年轻人拿着老爸的钱进入一个全新的行业，如果说几千万的话家里还能承受，以亿为单位投入风险就太大了，“家中长辈没几个赞成的”。

尽管村、区政府乐意促成列入试点后第一单农村集体经营性建设用地使用权出让的招拍挂，陈亮峰还是犹豫了几个月。把已经租到手的地重新拿出来招拍挂，万一自己拍不到呢？陈亮峰事后向南方周末记者回忆说，最后落拍的那一槌，终于帮自己做了决定，真正投入教育事业。

2015年11月27日，佛山市南海区公共资源交易中心挂出了《佛山市南海区农村集体经营性建设用地使用权挂牌出让公告》，佛山市南海区大沥镇太平村北海股份合作经济社所有的“大坦”地段28.93亩地30年使用权挂牌出让，单价为200万元／亩，底价5786万元。

一个月后的12月28日，陈亮峰为法定代表人的佛山市金顺隆物业投资有限公司（以下简称金顺隆），作为唯一竞拍单位，以底价拍到了这块地。

按照拍地后的规划，金顺隆将投资1.8亿元，开设一家占地面积约为2.5万平方米、建筑面积约2.4万平方米的高端幼儿园，引入美国幼儿心理学家戴维·维卡特于1970年创立的“高瞻教学模式”，培养“国际化小公民”。

陈亮峰对南方周末记者表示，“有了这块地的使用权证，我们作为投资人有信心加大投资，做大做强，这块地可以融资，房子盖好后还可以再融资，资金就活了”。

拿到土地使用证之后，他发现融资反倒不是最紧要的事情，由于四大国有银行需要省行审批，所需流程更长，他图省事，就近在南海农商行办理了抵押贷款，一个月就拿到了钱。比融资更着急的，是幼儿园筹建所需的各种审批报备，按照约定的时间完成工程进度，以及招募师资。

“以后都不做工业了”

有了幼儿园、中学，生地慢慢成熟，有了配套，“以后再跟房地产商合作，我的价钱就高了嘛”。

在陈亮峰犹豫的时候，北海村的村民们对这一土地的出让也并非百分百热情。

北海村的村委主任许佐棠对南方周末记者说，很多村民一开始并不理解土地入市究竟是个什么概念，“他们以为入市之后就没有了，不知道30年后土地和地上的物业都要自动给回村里。”他说，“集体建设用地使用权出让30年，对村民来说其实是好事，这一代人用过了，下一代人还可以继续用，不像是征地，征地款花完就没有了。”

村里的老人乐意一次收到30年的出让金，年轻人则希望逐年给付。北海村绝大部分村民都姓许，一共六百多人口、一百来户，尽管最后在许祠召开的村民大会上，每家都派户主参与投票，最后90%以上的票数同意通过了大坦地块出让的决议，仍然有10%的人持不同意见。

“卖便宜了！”北海村村口的大树底下乘凉的几位老人向南方周末记者谈到这块地时，依然有看法。

按照此前的租赁方案，租金为14.5元／月·平方米，租金按季度支付，每5年在上一年基础上递增10%。而按照出让的办法，200万／亩的价格，折算下来出让金平均只合约8.3元／月·平方米；如果加上本金产生的利息，以年息5%计算，平均可以拿到12.5元／月·平方的利息，合计则超过了租金。

事实上这笔出让金并未存在银行收利息，资金到账之后，南海区国土局收取了出让金的10%作为土地增值收益调节金，村民人均发放了4万多元，剩下的存在村委，计划用于接下来的整合开发土地。

2016年4月18日，财政部、国土资源部发布《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》规定，在农村集体经营性建设用地入市及再转让环节对土地增值收益收取的调节金，按土地增值收益的20%-50%征收。

前述南海国土局工作人员对南方周末记者表示，目前南海国土局正在抓紧出台有关农村集体经营性建设用地入市的最新政策，相比过去南海的做法，此次国土资源部新政出来后最大的不同就是调节金收取比例。

2015年10-11月间，北海村花了一个月时间做村民的工作，许佐棠对南方周末记者表示，能有90%的通过率已经算是很好的了，没可能全票通过。

许佐棠原本是一名厨师，在南海开了一家名为“幸福楼海鲜酒家”的饭店，6年多前当选为村主任。他笑称，“作为村里的小领导，眼光还是要放长远一点。”大坦这块地原本是农地，有人想把这块地以“工业用途”租出更高的价格，但是他认为如果30年用来做工业，对环境和村民的生活都不好，作为“科教用地”是最好的，即使收入少一点。

事实上，在外地出租车司机眼里，太平一带就是一片工业村。北海村最早的集体建设用地，主要也是用于工业生产。

从太平牌坊前往北海村，道路右边有一条分叉路，路口挂了一块蓝底白字的“北海村”路牌，拐进村，并没有村落的感觉，街道两边是不同规模、不同年代建成的小厂房，外墙上挂着“太平北海新工业区”1—15的标牌，路上也随处可见“厂房招租”的广告招贴。

一直走到一个活动铁门处，墙壁上贴着一则“严禁进村捡垃圾、捡破烂”、落款为太平村村委会的告示，这才可见村民们的住房。这些三五层不等的建筑，颇有城中村、握手楼的风貌，对齐了排在一起，同一排之间的楼距约在1米左右，两排楼之间留出约2米多的过道。

这样集中居住，腾出来的地，可以相对集中用于厂房出租，村民们也成为外来人口眼红的、坐收租金分红的“地主”。从上世纪90年代初开始，像北海这样的村集体，在集体建设用地上盖起厂房后出租给企业，成为当地村镇最主要的收入来源。

许佐棠对南方周末记者介绍，目前村里大部分出租的厂房都是以前的租约，合同到期后工厂要慢慢搬走，把土地用途调整，以后不打算再做工业了，选更好的项目再慢慢开发，甚至会考虑做房地产。

目前，在北海村方圆一公里内，已经出现了四个建成或在建的新楼盘，分别是国华置业的国华新都、万科的金域华庭、碧桂园华府以及绿地集团在建的回迁房。其中，幼儿园地块就紧挨着万科金域华庭。在“广佛同城发展”口号下，这个处于广州、佛山之间的中间区域，地理位置优势正在逐渐凸显。

幼儿园施工过程中，村民组织了代表去工地视察，有人担心他们只租30年，会不会在钢筋水泥等材料方面偷工减料。看完之后，村民表示很满意。许佐棠相信这绝对是一个企业、村民、银行、政府多赢的结果。眼下，他更希望幼儿园能带动村里发展，利用它把周边地块也带动起来。接下来，村里还将出让80亩地建一所中学，有了幼儿园、中学，生地慢慢成熟，有了配套，“以后再跟房地产商合作，我的价钱就高了嘛”。