中国社会保障从计划向市场转型研究

[摘 要]在新中国成立后，我国实行了社会主义计划经济体制下单位保障制度，计划经济体制下单位保障制度在社会主义建设时期发挥积极保障作用。我国进行改革开放，建立市场经济后，单位保障制度向市场经济体制的国家、社会及个人三位一体分担保障制转型。文章对我国新中国成立后单位保障制、单位保障制向市场经济国家、社会及个人三位一体分担保障制转型进行反思，分析现代社会保障制度建设中存在问题和原因，指出发展趋势，从而推动我国社会保障制研究。

[关键词]社会保障；计划经济体制；市场经济体制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.24.204

自新中国成立60年以来，随着社会发展的进步，社会保障制度也在不断进行创新和发展，以适应社会发展的需求。社会保障发展制建设和发展，是个社会进步发展标志，更是广大人民群众基本保障的生命线。我国社会转型中社会保障任务仍然十分艰巨，加强社会保障发展制建设，提高社会保证水平，是建设小康社会根本目标之一。

1 计划经济时代单位保障制度研究

从1949年新中国成立到现在，我国已经度过了60多年的发展历程，而社会保障制度也随之不断进行转型变迁，其主要发展阶段大概分为以下四个时期：新中国成立之初到1955年，属于社会保障制度的建设初期；从1955—1965年属于社会保障制度的发展时期；1966年之后的十年间，我国进入“文化大革命”时期，在这期间，社会保障制度不仅没有进一步发展，还略有后退的迹象；1978年，我国实行改革开放，经济体制也由计划经济向市场经济转型，而社会保障制度也进入了新的发展阶段。

1.1 单位保障制度建设初期

随着新中国的成立，我国相关产业在国家的扶持下也不断发展，为了保障人们退休、疾病状况下的正常生活，我国开始制定与社会保险相关的法律制度，并积极鼓励社会保险行业的发展，这便是计划经济体制下社会保障制度的雏形——社会保险体系。随着经济的发展，1949年9月，根据《共同纲领》内容，我国对社会保险制度实施统一管理，改善行业不和谐现象，在促进社会保险制度发展的基础上，不断拓展保险业务，进一步提高了保险待遇，为人们的生产生活提供了保障。1951年之初，我国颁布《中华人民共和国劳工保险条例》（以下简称《条例》），《条例》明确规定必须切实保障劳动人民的切身利益。1953年，我国对其进行修正，进一步完善了条例内容，并在此基础上提出国家体制内工作人员退休、病假期间享有社会保险待遇。从1951—1953年，经过3年的发展，《中华人民共和国劳工保险条例》不断完善，而随着国家体制内工作人员退休、病假期间享有社会保险待遇政策的实施，彻底表明我国社会保障制度进入建设初期——社会保险体系正式建立。

1.2 单位保障制度主要内容及保障体系

从1953—1956年，我国完成对农业、资本主义工商业和手工业进行的社会主义改造。随着三大改造的完成，为了适应社会发展需求，我国先后发布《关于国家机关工作人员退休和工作年限计算等问题补充通知》，进一步完善了社会保障政策。1958年，全国人民代表大会常务委员会起草了《国务院关于工人、职员退职处理暂行规定》，其主要内容是对全国劳动人民及体制在职人员的退休规定和退休待遇进行了详细叙述，不但提高了退休人员的福利待遇，还进一步放宽了退休申请标准。除此之外，我国在《关于把卫生工作重点放到农村的报告》中对医疗制度也进行了相应地分析和完善，进一步解决了劳动人民看病难的问题。同时，国家还颁布了相关条令，加强对女性职工的福利待遇和保护政策，进一步提高社会保障制度下劳动人民的待遇标准。与社会保险体系形成之前相比，我国目前社会保险体系的范围逐步扩大，已经向商业、金融、水产养殖、石油、天然气等领域发展，使得我国社会保险制度得到了进一步发展，并为更多劳动人民生活提供了保障。

这时期，我国社会保障主要特点是，由政府机关、企事业单位负责职工保障，国家各种社会保障标准、拨付、救济等都以单位为载体落实，无论政府机关、还是企事业单位都成为职工基本养老保障提供者、保障者，所以，我们将这时期保障概括为单位保障制。随着社会的不断发展，在社会保障制度发展中期，我国已经建立了计划经济体制下相对完善的社会保障制度（见下表）。

1.3 “文化大革命”——单位保障制度遭到迫害

从1966—1976年，我国进入十年“文化大革命”社会动荡时期。在“文化大革命”期间，我国社会保障制度遭到了严重的影响，大量毕业生被要求下山返乡，国家实施控制劳动力政策，影响了大量劳动人民的就业问题。并且，很多政治界、文化界和社会文人志士被当作“资本主义代表人物”“反革命修正主义分子”受到迫害，严重影响了社会发展的脚步。

由于受到“文化大革命”的影响，我国许多社会保险政要机构处于停滞状态，与之相关的福利待遇、各种俱乐部都遭遇不同程度的破坏，并且工作人员也都被以各种“反革命”分子的名义遭到迫害，致使中国社会保障制度进入衰退期。根据有关统计显示：“文化大革命”结束的近几年，我国国有企业的劳动保险制度改为企业保险，而且福利机构和相应受到社会保障福利待遇的人数相比于文化大革命之前都下降了一半左右。综上可知，“文化大革命”的动乱导致我国许多福利政策、工作人员、保险体系及劳动人民的退休保障都相应地遭遇破坏，整个社会保障产业几乎处于破产状态，严重阻碍了社会保障制度的发展。

2 市场经济时代国家、社会和个人“三位一体”分担保障制度研究

自1978年我国正式结束“文化大革命”以来，实行改革开放新政策。在改革开放政策的带动下，我国彻底改变了传统的封闭发展模式，实施“对内改革、对外开放”的政策，全面促进了我国社会的发展，提高了整体经济水平。随着改革开放的脚步，我国经济水平不断提高，相应的经济体制也随之改革，实施市场经济体制，进一步适应社会发展的需求。在经济体制改革的带动下，我国社会保障制度也从经济体制下的“单位保障制”进行转型变迁，发展成为市场经济体制下的“社会保障制度”。在社会保障制度转型变迁的过程中，极大地促进了我国经济社会的进步和发展。同时，社会保障制度也进入一个全新的发展时期。

2.1 加快社会保障法制化建设

《中华人民共和国宪法》明确的规定：对我国劳动人民的养老、福利待遇、退休保险等各个方面都提供相应的生活保障，并进一步扩大了社会保障服务范围，我国为加快社会主义市场经济建设，加快了社会保障法律法规建设，比如先后制定出台了《劳动合同法》《社会保险法》《失业保险条例》《社会保险费征缴暂行条例》《妇女权益保障法》《残疾人权益保障法》等，促进社会保障法制化发展。

2.2 建设国家、社会及个人三位一体分担社会保障体系

改革开放后，随着经济体制的改革，我国实行市场经济体制。在计划经济体制下，传统的福利制度已经不能适应社会发展的需求；新形势下的社会保障制度进一步改善了劳动人民的福利制度，将原有的单位保障改为国家、社会和个人“三位一体”共同保障体系，进一步减轻了国家社会保障欠账，也适应了市场经济发展趋势。

2.3 突出解决国有企业职工社会保障问题

随着十四届三中全会的召开，《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》全票通过并进一步确定了社会保障制度的服务对象，其制度体系的主要服务范围包括社会保险、劳动人民退休福利、养老保险等方面。同时，在社会保障制度的基础上，进一步扩大其服务范围，将医疗保险加入社会制度保障体系，解决劳动人民看病难、看病贵的问题，促进了我国医疗保险事业的发展。随着国有企业的改革，原有的单位保障制度已经不能适应社会发展需求，由此，我国从1986年开始才真正意义上进入社会保障制度转型新时期，即社会保障制度。根据同年4月通过的《国民经济和社会发展第七个五年计划》，同年7月通过的《国营企业实行劳动合同暂行规定》等相关政策的实施，国有企业改革中突出解决了职工、下岗职工及失业者保障问题，顺利完成企业转制改革，促进市场经济发展。

2.4 加强农村社会保障建设，扩大社会保障覆盖面

我国进一步加快经济结构建设和社会保障制度的发展，并建立农村社会保障体系，此时，中国社会保障制度进入全范围覆盖建设阶段。由于城乡发展差异，在相应的经济发展和人们生活水平方面还有待提高，随着改革开放的脚步，为了进一步完善社会保障体系，我国开始将重点放在农村社会保障制度的建设上，促进农村经济发展，为人们的生产生活提供保障。2003年，新型农村合作医疗模式开始进行试点试验，尝试解决农村看病难问题，并且随着《关于解决农民工问题的若干意见》政策出台，我国农民工的社会保障问题也得到了相应地重视和解决。除此之外，我国在2007年对农村实施最低生活保障制度，全面解决孤寡老人的生活问题，为他们的个人生活提供保障。同时，在各种保障制度实施的情况下，我国社会保障制度得到了进一步的发展和完善。

这一时期，我国通过实施各种政策，不断发展，进一步确立了市场经济体制下社会保障制度的发展目标，并解决了退休人员的养老保险以及患者的医疗报销等问题，同时还为农村劳动人民的生产生活提供了保障，但是，在实际转型过程中还存在很多问题，我国社会保障制度在未来发展过程中还有待继续完善（见图1）。

综上所述，社会保障制度建设任务，主要还是为市场经济体系服务，并以扩大自身服务范围为主，加速自身转型变迁的脚步。同时由于相应的制度还没有彻底完善，还存在一些主要问题，例如，很多退休人员不能及时领取自己的养老保险，使得大量的退休人员缺乏生活保障；由于医疗保险制度还处于发展阶段，其体系还存在很多不完善问题，使得实际医疗过程中，很多患者不能报销自己的医疗费用，严重影响了人们的正常生活。在这一现象下，相应产业进入停滞期，对我国经济发展和社会进步造成了严重的影响。

3 中国社会保障制度转型突出解决问题研究

综上所述，从新中国成立到改革开放至今，我国的社会保障制度随着社会发展的脚步也在不断进行转型变迁，其主要过程是从以计划经济体制为基础的单位保障制度转型为以市场经济体制为基础的社会保障制度。在转型变迁过程中，它对我国经济结构的改变和社会稳定发展起了重大作用。但是，在其过程中还存在诸多不足，通过整体分析，其主要问题可以分为以下四个方面。

3.1 构建城乡统一保障制度的措施

目前，我国的社会保障制度的前提是依法实施，由于社会保障制度服务范围广，服务对象之间的管理部门各不相同，使得社会保障制度在实际实施过程中存在利益分歧。而且，由于城乡之间的经济差异，使得他们之间的社会保障制度也存在分化，严重影响了社会保障制度的转型发展。例如，城市体制人员的社会福利包括养老、失业、生育等各种福利待遇，但是农村相应的最低养老保险还处于推广阶段。

除此之外，很多经济落后的农村还未建立社会保障制度，农民无法正常享受养老保险，而且由于农村劳动人口数量众多，大量的劳动人民在城市属于流动人口，社会现有的社会保障制度并没有相应的制度确保他们正常享受相应的社会福利待遇。同时，由于城乡之间的差距，我国的医疗保险还分为城市医疗保险和农村医疗保险，使得不同地区的患者在享受医疗报销时，产生差异。这些问题都是社会保障制度体系不完善导致，因此，在社会保障制度转型变迁过程中，还需要不断完善自身体系，进一步协调各福利之间的统一。

3.2 打破区域之间、行业之间保障不失衡性的建议

从社会保障制度建设初期到改革开放，社会保障制度为计划经济体制服务，以劳动人民退休、医疗及养老等方面为主要对象。由于我国各民族之间存在区域文化差异，并且随着国有企业的改革也随着进行改革，各个行业间的社会保障制度也存在分歧，使得社会保障制度没有从自身发展寻找目标，对自身的不足进行分析，走适合自身发展的转型路线；另外，在计划经济体质下，社会保障制度主要是单位保障，退休金、养老保险等各种社会福利均由企业承担，而随着社会发展的脚步，以至于企业无法承担所有劳动人民的退休金和养老保险，侧面导致了人们对社会保障制度体系的不满，抑制了社会保障体系的发展。

3.3 在经济下行，财政增长缓慢下，增加保障建设投入的举措

社会保障体系主要是保证各个企业单位对员工合理实施全面的福利待遇，但是，由于社会保障制度体系存在缺陷，使得各个企业对员工实施的福利待遇存在差异。此外，大量的民营和个体企业在社会福利待遇方面还处于空白状态，很多员工不能得到应有的养老、医疗及失业等各种福利待遇。在这种情况下，我国应该加大财政投入，保障退休人员的正常生活（见图2）。

3.4 提高保障服务水平和能力的措施

从最初的计划经济体制到现在的市场经济体制，社会保障制度的具体管理一直处于多责任制，涉及范围广，各个部门之间责任划分混乱，严重影响了社会保障制度的全面推广。由于社会保障制度涉及养老、住房、生育及失业等各个部门，因此，在实际社会保障制度管理中由财政部门、保险部门、劳动部和计划生育等众多部门共同管理。在实际社会保障制度实施过程中，由于各部门之间的标准和行业法律存在差异，使得各部门之间的合作无法统一进行管理。因此，相关部门应该进一步提高社会保障服务水平和业务能力。

4 中国社会保障制度转型发展趋势

我们通过对中国社会保障制度从计划经济到市场经济体制转型研究和分析，发现了很多缺陷，并且这些缺陷直接影响了市场经济社会保障制度建设和发展。我们为了促进社会保障制度完善和发展，提出以下措施。

4.1 建立与经济和财政发展相适应国家—社会保障制度

党的十八大报告指出：“社会保障全民覆盖，人人享有基本医疗卫生服务，住房保障体系基本形成，社会和谐稳定。”社会保障制度是维持社会稳定、促进社会发展和改革的重要保障。为了进一步发展经济，促进社会进步，应该进一步完善社会保障体系，实现经济发展和社会进步统一的目标。

国家经济及社会发展是完善的社会保障制度，提高保障水平和能力的根本条件。没有充分发展经济条件，无法建设高层次全覆盖的社会保障体系。我国应该适时进行社会保障制度结构调整和完善，顺利推进与经济和财政发展相适应的国家—社会保障制度的发展（见图3）。

4.2 建立与区域文化习俗相融合的国家—社会保障体系

在新中国成立到现在，我国已经有了60多年的发展史，在其发展过程中，我国的社会保障制度也进行了全面的发展和转型变迁，以满足社会发展需求。由于我国是一个多民族国家，各民族之间存在的文化习俗差异，因此在实际福利待遇分配方面存在利益分歧和工作分歧，严重影响了我国社会保障制度的协调发展。在新的发展模式下，应该着重完善社会保障制度，根据不同区域民族文化和实际需求，进行相关调整和改革，同时国家加大资金投入，弥补少数民族之间的经济差异，建立与区域文化习俗相融合的国家—社会保障体系。

4.3 建立全国统一全覆盖的基本保障机制

为了进一步改善城乡差距，提高社会保障制度的公平性，我国在十二五期间不断对社会保障制度进行完善，在2014年2月，统一了新农保和城居保，颁布了《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，为城镇居民的看病问题提供了保障。同时，为了进一步健全保障机制，扩大社会保障制度的覆盖范围，在十三五大会上进行了相关叙述。为了更好地发挥社会保障制度的功能，降低城市和农村之间的社会福利待遇；为了农村劳动人民应得的养老保险、医疗保险和失业保险等福利待遇提供保障，应该完善社会保障制度体系，建立全国统一全覆盖的基本保障机制。

4.4 建立全国统一高效便捷保障服务网

随着计算机技术的发展，为了进一步提高人们生活便利，我国应该对相关社保费用进行申请、统一登记、统一缴费、统一管理，实现现代化数据库管理。按照养老、医疗、失业、工伤及生育等相关社保种类进行信息化管理。此外，进一步进行社会保障制度结构调整，将便利留给群众，建立全国统一高效便捷保障服务网，促进社会保障事业的发展。

5 结 论

从新中国成立之初到“文化大革命”，再到改革开放新政策的实施整个发展过程中，中国社会保障制度见证了我国的整个发展史，同时也为我国的经济发展和社会进步做出了卓越的贡献，带动了我国整体发展，使国民经济从资源匮乏、贫穷落后发展为新世纪综合实力居于首位的发展中国家。

此外，中国社会保障制度从计划经济体制到市场经济体制的转型变迁过程中还为劳动人民的生产生活提供了保障，帮助他们建立了养老保险、失业保险及生育保险等各种福利待遇制度，进一步促进了我国经济的可持续发展，但是我国社会保障制度建设任务依然艰巨，仍需要长期不懈努力。

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[作者简介]阿古达木，蒙古族，内蒙古人，在读研究生，韩国崇实大学社会福祉研究院。研究方向：社会福祉制度，社会福祉思想。