国有资本经营预算绩效评价研究

张展铭

摘 要：国有资本经营预算绩效评价作为国有资本经营预算工作中一个重要环节，有必要对其分析研究以在实践中指导预算工作。本文从国有资本经营预算的发展历程到预算绩效评价的基本框架，依据已有的理论研究和目前有关完善国有资本经营预算体制的改革形势，在国有企业分类改革的基础上，客观阐述了国有资本经营预算绩效评价的目标、原则、内容，从国企改革的角度提出了国资预算的绩效评价。现有的国资预算绩效评价体系需要在未来的改革中作出修改并逐步完善，形成科学、完备的一套系统。

关键词：国有资本经营预算；国企分类；绩效评价

一、引言

作为国有资本经营预算管理框架下的一项重要部分，国有资本经营预算绩效评价有助于提高资本使用效率、更好发挥国有资本经营预算的宏观调控作用。因此研究国有资本经营预算绩效评价的研究对完善国有资本经营预算制度有重要意义，且其研究的理论成果对国有资本经营预算的实践工作有积极的指导作用。十八届三中全会《决定》指出要完善国有资本经营预算制度，使得国有资本经营预算下一步改革面临新的形势和任务。一个科学、完整的国有资本经营预算体系，除了合理严格的预算编制、审批和执行，还要有对预算执行和经营绩效的评价。

二、国有资本经营预算的发展历程

为更好地了解国有资本经营预算，有必要对我国国有资本经营预算的发展历程做一个回顾。20世纪80年代，资本预算概念的引入影响了我国预算编制的理念，我国开始研究政府复式预算方案。1991年发布的《国家预算管理条例》要求从1992年开始按复式预算编制国家预算，在一定程度上可视为国有资本经营预算的的前身。

1994年，通过《预算法》及次年通过的实施条例中提出了建立“国有资本经营预算”，但当时国资委隶属于财政部，国有资本的管理并未从财政中独立出来，因此这项提议在实践中并未实施。1998年财政部的“三定”方案中将国有资产经营预算修改为国有资本金预算，虽然在概念上表述更加完善，但在实践中并未实际编制。2003年，十六届三中全会中提出“要建立国有资本经营预算制度和企业经营绩效考核体系”，这时才出现国有资本经营预算的正式提法。

2007年9月，国务院颁布了《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》，同年财政部和国资委联合印发了《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》，开始在部分企业进行试点，政府与国有企业正式进入了市场经济下的税利分流模式，开启了我国复式预算编制时代。经过三年的试运行，国务院决定于2011年开始扩大中央国有资本经营预算的实施范围，同年5月，财政部下发《关于推动地方开展试编国有资本经营预算工作的意见》，开始在地方推广。而财政部在2012年11月印发了《关于展开2008-2011年中央国有资本经营预算支出项目绩效评价工作的通知》，才决定从2012年试行国有资本经营预算支出项目绩效评价制度，实际上，国有资本经营预算绩效评价工作尚未正式展开。

2013年十八届三中全会《个中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出要完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，更多的用于改善民生。并在《关于2014年中央国有资本经营预算的说明》中提出，从2014年起，国有资本收益收取比例在现有基础上提升5个百分点。

三、国有资本经营预算绩效评价的基础

（一）国有资本经营预算绩效评价的原则与目标

国有资本经营预算绩效评价的原则包括：1、客观与科学性原则，客观性是保证预算绩效评价可信度的基础，对国有资本经营预算绩效评价的方法、程序及评价指标体系科学合理的设置，以形成规范的绩效评价；2、可操作与透明性原则，规范的国有资本经营预算绩效评价程序保障绩效评价的可操作性，且评价过程的公开透明可以加强对国有资本预算执行的约束力；3、目标导向与反馈性原则，以保证实现国有资本经营预算的双重职能为绩效评价的的目标为导向，设置评价指标体系。绩效评价的反馈信息为下一个年度的预算形成参考和依据；4、财务和非财务评价指标相结合、评价结果和奖惩相结合的原则。

国有资本经营预算绩效评价的目标在于确保国有资本职能的实现。从国有资本的职能上看，其目标是一实现资本增值，二实现宏观调控、主导国民经济按预定轨迹运行。而国有资本经营预算是为国有企业发展服务的，既要在宏观上推进国有经济整体布局合理化，而且要帮助不同类别国企更好实现自身功能。在国企分类监管的基础上，要以服务于不同类国企的国有资本的效益和效率作为绩效评价的立足点。

（二）国有资本经营预算绩效评价的内容与主体

从国有资本经营预算角度出发，分类监管就要求对不同类别的国有企业实施不同的利润分配和资金支持。因此国有资本经营预算的绩效评价，要根据分类国企的目标进行分类评价。2015年9月《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》将国有企业分为商业类和公益类。1、公益类企业以公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标；2、商业类以资本效益最大化为主要目标，包括战略支撑和一般竞争性企业，引领带动产业升级，对地方经济社会发展有支撑作用的企业。

国有资本经营预算绩效评价主要是由国资委，国有资本运营、投资机构和社会各界，各个主体对其评价客体的绩效评价是层层相扣的。

四、国有资本经营预算绩效评价

国有资本经营预算的绩效评价需要根据绩效评价的目标及内容来确定。1、公益类企业，其主要任务是提高公共服务的品质和运行效率，以实现社会效益为主要目标。其绩效评价标以非财务质评价指标为主，向公众提供高质量的公共产品和公共服务是对其进行绩效评价的依据，要考察运营保障能力和市场化运作水平。引入社会评价机制，如是否提高了公共产品和服务的水平，对民生社会保障事业的发展是否起到了推动作用；2、商业类企业则是以资本效益最大化为目标，实现国有资本增值保值和政府调控的目标，此类企业绩效评价应以财务评价指标为主，财务评价应从财务效益、资产运营、EVA（经济增加值）、偿债能力、经营效率、发展能力、这些方面着手，全面客观地反映国企绩效水平。但也不能忽视这类企业的非财务绩效指标，包括企业的核心业务的拓展能力、战略管理能力、市场占有率、外部资源利用能力以及外部环境方面进行评价，是否有助于政府实现宏观调控经济的职能、维护经济稳定、促进产业结构的调整和优化的战略要求。

建立在财务和非财务评价指标的基础上的绩效评价更加客观、科学、具有说服力。此外，还需增加评议性指标，以弥补非财务指标在准确性和客观性方面存在的不足，更加客观公平地评价企业绩效，包括国有资本战略规划调整、国有资本基础管理情况、国有资本经营预算对社会经济环境的影响、国有资本经的宏观经营效果。

五、结论

资本经营预算绩效评价作为国有资本经营预算一项十分重要的部分，在理论界的研究相对较少，在绩效评价上有争论。预算绩效评价体系的构建是一项系统的过程，其影响因素较多，权重系数的设置复杂，而且影响其评价工作的改革发展还在进行中，做好这项工作还需要其他相关基础工作的支持。因此评价体系也需要在目前的基础上，适应新形势，解决已出现的问题，进行更科学合理的革新，帮助提高国有资本经营预算的管理经营效率。

（作者单位：北京工商大学商学院）

参考文献：

[1] 吴晓东.国有资本经营预算绩效评价体系研究[J].财经问题研究，2012.

[2] 谭啸.我国国有资本经营预算改革研究[D].财政部财政科学研究所博士学位论文，2014.

[3] 国务院.中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见，2015年9月.

[4] 张舒.国有资本经营预算支出绩效评价指标体系及权重研究[J].学术论坛，2013.