建立各类事业单位统一登记管理制度需要重点解决的几个问题

孙文学　王芳

十八届三中全会决定提出，要建立各类事业单位统一登记管理制度。单就制度本身而言，现行事业单位登记管理制度是可行的，在特定历史阶段对我国公益事业和事业单位的发展起到了积极的推动作用。然而就实现国家对公益事业治理能力的现代化和充分发挥公益事业对小康社会建设的支撑作用而言，现行制度因其脱胎于计划经济体制下政府对事业单位的传统管理，发展于市场经济逐步建立和政府职能不断转变的过程中，难免会存在一些问题，这些问题的存在，已经对我国公益事业的发展产生了负面影响，必须加以妥善解决。

一、事业单位准入门槛偏高问题

党的十八大确立了“到二0二0年全面建成小康社会”的宏伟目标。全面建成小康社会，就必须有足够的、多样化的、满足公众需求的公共服务作保证，否则小康社会就难以实现。现实情况表明，仅仅依靠现有事业单位是无法满足社会公众的多样化需求的，必须充分发挥非政府公共组织的作用，而发挥非政府公共组织作用的一个最基本的前提，就是让它们与公办事业单位享受同等的“国民”待遇，具体办法就是通过降低事业单位准入，实现民办事业与公办事业的统一。

《事业单位登记管理暂行条例》给出了事业单位的4个条件：①为了社会公益目的；②利用国有资产举办；③从事教育、科技、文化、卫生等活动；④是一种社会服务组织。对比发现，除了“利用国有资产举办”这一条外，其他3个条件非政府公共组织都能基本满足。现在看来，作为我国特有的一类社会组织的事业单位，其根本特征主要3个：即公共性、非营利性和服务性，公共性是其社会属性，它规定了事业单位的基本目的是为了实现社会公共利益，而不是某些特殊群体、个别集团的利益；非营利性是其经济属性，它表明事业单位不以盈利为目的，不能从事生产经营活动；服务性是其功能属性，它表明事业单位的主要任务是服务社会公众需求，而不是管理，更不具强制性。

因此，从实现公办、民办事业单位有机统一和促进我国公益事业发展繁荣出发，建议将事业单位的定义修改为：为了社会公益目的，由公民和法人以及它们的某种合作形式举办的，从事教育、科技、文化、卫生等非营利性活动的社会服务组织。据此定义，既可以将“为了社会公益目的”的民办非企业等非政府公共组织纳入事业单位范畴，让它们与公办事业单位一起为全面建成小康社会服务，也可以把那些为了“集团利益”、“特殊群体利益”甚至是經营性的社会组织拒纳在事业单位序列之外，同时也为建立各类事业单位统一登记管理制度清除一个“基础性”障碍。

二、事业单位登记管理目标定位问题

事业单位作为我国特有的一种法人组织类型，必然要适应市场经济的内在要求，成为能够独立承担民事责任，依法开展活动的市场法入主体，这就需要政府通过某种制度设计，也就是事业单位登记管理制度，确立其法人地位，确保其依法享有民事权利、承担民事义务和独立开展活动。现行制度把事业单位登记管理的目的定位在“确立法人地位、规范事业行为、保护合法权益和加强监督管理、促进社会化”等方面，适应了社会主义市场经济体制发展要求，对促进事业单位发展起到了积极作用，无疑是恰当的。

当前我国的社会公益事业总体上还存在不少突出问题，一方面是公益服务“总量不足、质量不高”，另一方面是处于主体位置的事业单位逐利倾向严重，活力不足、效率不高。这其中除却事业单位自身内在因素不说，从制度层面上看，没有把“提高事业单位服务质量和效率”作为登记管理的主要目的应当是主要原因之一。

因此，在建立新的事业单位登记管理制度过程中，必须考虑到激发事业单位活力，提升事业单位服务质量和效率的现实紧迫性，将其纳入到事业单位登记管理的目的之中，作为登记管理的主要目的加以强调，进而为实现登记监管并重创造制度条件。从这个意义上讲，可考虑将事业单位登记管理的目的调整为“确立事业单位法人地位，规范事业单位行为，保护事业单位合法权益，加强对事业单位监督管理，督促其提升服务质量和效率，推进事业单位社会化”。

三、宏观监管缺失问题

近年来，随着行政体制改革和教育、卫生等行业体制改革的不断深化，我国的事业单位管理体制改革也取得了积极进展，政府对事业单位实施严格“计划管理”的局面已经被打破，各主管部门的微观放权进一步释放了事业单位活力，社会化改革使得非公事业得到迅速发展，但在强化政府宏观监管提升事业单位服务质量方面，由制度缺陷造成的重登记轻监管、监管重点有偏差、过程监管缺失等，使得政府对事业单位的监督管理徒有其形，加上事业单位的社会化发展，最终导致了诸如看病难、上学难、住房难等一系列社会问题。

当前，政府对事业单位常态化监督管理的主要手段有审计监督、行业管理和登记管理3种。审计监督主要针对领导干部经济责任和事业单位执行财务会计制度情况进行，行业管理侧重于事业单位的组织人事、机构编制和财务管理方面，登记管理的重点是贯彻落实事业单位登记管理条例规定情况，最关键的绩效监管和过程监管，无论在制度层面，还是实际工作中，都明显不足。就政府而言，由于过程监管不足，导致部分事业单位偏离了公益属性，产生了逐利倾向，其最终结果是由服务代价太高导致的种种“难”题；由于绩效监管缺失，导致部分事业单位标准不高、主动性一般，其结果是服务质量和效率不高，两相叠加，其结果就是公益服务的社会效果不能令人满意。

因此，就新制度而言，必须体现登记和管理并重，甚至是监管重于登记的基本理念，把对事业单位的绩效监管和过程监管作为重点，从制度上做好设计。目前来看，建立健全由政府主导、社会参与的绩效考评问责制度和加强事业单位诚信体系建设应该是可行选择。考评问责制度应包含事业单位“绩效考核评价机制”和事业单位“不作为”（或“失职”）责任追究机制两个方面内容，目的是通过绩效考评问责提高服务质量和效率。诚信体系建设主要是通过建立事业单位信用档案，把事业单位在体现公益性和提供公益服务方面的不良信息录入单位档案，定期向社会公布，接受社会舆论监督，倒逼事业单位加强自律。

四、其它需要注意的问题

一是制度衔接问题。新登记管理制度的建立，并不意味着民办非企业、社会团体以及基金会等登记管理制度的取消。作为现代社会“三大支柱”之一的社会组织，不可能因为“各类事业单位的统一”而退出历史舞台，相反，随着国家法律制度环境的日渐完善，它们必将迎来蓬勃发展的新阶段。因此，要进一步完善事业单位和社会组织登记管理制度的无缝衔接，既要确保它们之间“界限”明晰，又要不留“死角”。

二是事业单位改革问题。一方面要通过政府职能转变和事业单位分类改革，彻底理清机关、事业单位、社会组织、企业四者之间的界限，将部分事业单位推向市场和社会，实现事业单位数量的“瘦身”。另一方面要以治理结构改革为突破口，加快推进事业单位管办分离，解决政府在微观上管得过多过细过死等问题，真正落实事业单位的法人地位，增加其自我发展的内生动力。

三是改革后的事业单位管理问题。各类事业单位统一登记管理制度建立后，我国公益事业将进入“公私并举”时代，虽然非公事业单位可以在法人属性、工资税收、社会保障等方面享受到与“公立”单位同等的“国民政策”，但却无法机构编制和经费保障等方面享受到同等“国民待遇”。因此，对非公单位，可考虑采用“负面清单”的办法，明确其不能享受的国民政策待遇范围，尽可能赋予其最大程度的“国民待遇”，并通过登记管理加强对其行为的约束和权益的保护。对公立单位，要以严格审批管理控制其规模和数量，通过强化监管规范其行为，督促其提升服务效能，特别是在非基本公共服务领域，要加快社会化进程，更多更好发挥市场和社会的作用，给对非公单位更大发展空间。

四是登记管理主体问题。建议维持目前现状，即机构编制部门所属事业单位登记管理机构负责事业单位的登记管理工作，各级政府民政府部门积极负责社会组织的登记管理工作。

关键词：事业单位 统一登记 监管缺失