问题导向 先行先试 探索综合行政执法改革新思路

青岛市黄岛区编办

青岛西海岸新区是全国第九个国家级新区，与青岛市黄岛区“一个机构、两块牌子”，是中央编办确定的综合行政执法体制改革试点单位。上升为国家战略后，新区坚持问题导向、先行先试，将综合执法体制改革列入新区“十大改革”项目，2014年11月正式启动，组建了综合行政执法局，推进跨部门、跨领域综合执法，着力解决行政执法中权责交叉、多头执法等问题，逐步建立起权责统一、权威高效的行政执法体制，带动形成了作风过硬、一专多能的综合执法队伍，有力提升了行政执法效率和水平，相关经验做法被《人民日报》、《人民日报内参》、《中国机构改革与管理》等中央媒体刊发报道。

一、坚持因地制宜，合理界定综合执法范围

（一）“五个纳入”原则。按照“两个相对分开”的要求，确定五大类执法事项纳入综合执法范围：一是与人民群众日常生产生活密切相关的事项；二是容易产生多头执法、重复执法、交叉执法的事项；三是基层发生频率较高、执法量比较饱满的事项；四是专业技术要求相对不高、执法比较直观简易的事项；五是执法施行难度较大、需要集中力量解决的事项。

（二）“三个不划”原则。考虑到行政执法的复杂性、专业性特点，确定三大类执法事项暂不划入：一是专业性较强、技术支撑要求较高的事项；二是涉及公共安全和限制人身自由的，如安全生产、食品药品监管、工程质量监管等领域的事项；三是日常工作以审批监管为主、行政处罚为辅的事项。

二、坚持系统推进，创新综合执法体制机制

（一）调整管理体制，相对集中执法权。区委、区政府印发了推进综合执法改革的意见，明确了改革的指导思想、推进步骤、管理体制、运行机制和保障措施，加强总体设计，分步推进改革。一是整合职责。成立了区综合行政执法局，将原分散在各部门的城市管理、国土资源、文化市场、海洋渔业、交通运输、环境保护等6大领域的全部或部分行政执法权，交由综合行政执法局集中行使，共计42类1402项。在划转方式上坚持整体划转原则，同步将城市管理行政执法大队、文化市场行政执法大队、交通稽查大队、国土资源执法监察大队、海监大队等五支执法大队的机构编制和人、财、物整建制划转到综合行政执法机构，避免出现新的职责交叉、机构重叠等问题。二是分步实施。职责和队伍划转后，采取“两步走”方式开展执法：2014年11月至2015年3月期间，5支执法队伍分别负责各自领域专业执法工作的同时，在综合行政执法局的统一指挥下，通过加强内部调度、开展集中行动，加快推进联合执法向综合执法转变。2015年3月至今，有机整合各专业执法队伍，组建一支综合行政执法大队，推进跨部门、跨领域综合执法。三是重塑架构。基本形成了“指挥在机关、执法在片区、管理在镇街”的组织架构和运行模式。局机关层面，主要负责对综合执法工作进行统一管理、指挥和调度，下设办公室、综合科、法制科、政工科、督查科和指挥中心。执法大队层面，考虑新区区域面积较大的实际，为缩小管理半径，提高执法行动速度，将新区26个镇街划分为5大片区，由副大队长分别负责全区五个片区的综合执法工作，大队下设26个派驻镇街中队和直属中队，按照相对集中、重心下移、城乡覆盖的原则，推进执法力量向片区和镇街延伸和下沉，做到“一专多能”、一“综”到底，实现跨部门、跨领域综合执法。

（二）优化运行机制，强化协作配合。一是加强协调配合。重点厘清综合执法部门与行政主管部门的职责边界，明确综合执法局的行政处罚权、监督检查权、行政强制权，以及承担的相关法律责任，职能部门主要承担行业政策制定、行政许可等行政管理职能，履行违法行为查处的后续管理工作；街镇履行属地化管理职责。二是推进信息共享。综合执法局对违法行为作出的行政处理决定，自作出决定起三日内，告知或抄送职能部门；职能部门行政许可涉及综合执法事项的，自作出决定之日起三日内，将行政许可决定和相关资料告知或抄送综合执法局。综合执法监控指挥平台与区社会治理信息平台、部门审批监管平台实时共享业务信息，实现了互联互通、有效衔接。三是做好司法衔接。建立公安机关与综合执法常态化联动机制，公安部门领导兼任综合行政执法局班子成员，调配部分警力常驻综合行政执法局，全力保障综合执法工作；审判机关在综合行政执法局设立派驻巡回法庭，对综合执法中涉及行政非诉执法、行政诉讼案件进行集中办理，实现行政处罚与强制执行、刑事处罚的无缝衔接；检察机关在综合行政执法局设立派驻检察室，加强对综合执法行为的监督监察，杜绝人情案、关系案等现象发生。四是实施联席会商。建立区综合行政执法联席会议，由区政府分管同志牵头，加强综合行政执法局与各职能部门及各镇街的执法协调，定期研究解决综合执法工作的重大问题或争议事项，形成相互支撑、合力攻坚的良好局面。

（三）规范执法行为，打造现代化执法队伍。一是执法统一化，综合执法队伍实行军事化管理，进行统一管理、指挥和调度，做到管理制度、执法标识、法律文书、执法装备、岗位薪酬、教育培训“六统一”。二是执法标准化，编制施行了综合执法《法律汇编》《办案规程》《实务手册》《办案程序通则》《行政处罚自由裁量标准》5类执法规范，在局机关和综合执法大队分别成立法规科和案件审理室，加强法制审查和监督指导，促进了执法办案的程序化。三是执法系统化，创新实施了“连贯执法”、“组合执法”、“递进执法”等执法模式，强化了事中事后监管，释放了改革红利。四是执法信息化，按照“互联网+综合执法”的思路，研发使用了“执法办案管理软件、案件审批手机APP终端、移动执法终端、移动执法手提箱”四位一体的办案智能系统，提升了执法效能。五是执法透明化。建立区级执法监督平台、内部监督考核体系、多元参与评价等机制，对案件从立案到结案全程监督，严格落实执法巡查、错案追究、评议考核等制度，确保执法公平公正。

三、坚持问题导向，确保改革取得实效

（一）有效解决“各自为政”的问题，实现了“一支队伍管全部”。改革前，一些部门之间执法边界不清，往往是“有利的事搶着管，没利的事没人管”。以海岸带保护为例，以往国土和海洋部门对海岸带的监管以高潮线为执法边界，潮汐一变化，就会发生两个部门执法边界不清、推诿扯皮的问题。而对于海岸带违法建筑的查处、污染撒漏的排查，城管、国土、交通等部门又存在执法重叠问题。

改革后，将职能交叉执法事项集中由一个部门行使，实现了“一支队伍管全部”。海岸带保护工作由综合行政执法局集中负责后，实现了陆海双向综合管理，先后查处海岸带违法建设行为128起，拆除违建面积3万多平方米，查处盗采海砂案件40余起，查处海边倾倒垃圾案件50余起，清理违法堆积垃圾约3000立方米，有效解决了海岸带存在的一系列违法违规的突出问题。

（二）有效解决“力量分散”的问题，实现了“一个拳头聚合力”。改革前，原国土、交通、海洋、文化等领域专业执法队员缺乏，面对新区较大的区域面积、较为繁重的执法任务，执法力量难以及时、有效地覆盖。以文化执法为例，原新区文化执法大队30多个人负责全区文化市场执法监管，仅分散在各处的网吧、娱乐场所就有400余家，集中整治和举报查处往往捉襟见肘、力不从心。

改革后，将原有的专业执法力量进行整合，执法重心向基层和一线下沉，向镇街派驻执法中队，既消除了执法盲区和死角，实现了无缝隙覆盖，又可集中力量办大事，重点查处难点热点问题。综合执法局组建以来，共办理城管、国土、文化、交通、海监、环保等领域各类行政处罚案件8千余件，案件查办数量比改革前各部门总和大幅提升，新增违法建设行为的查处和整改率达到98%，卫片整改、占路经营、扬尘污染、偷沙盗土、违法建设、超载超限等老大难问题得到快速解决，执法水平和办案质量显著提高。

（三）有效解决“执法不力”的问题，实现了“一抓到底破顽疾”。改革前，违法建设、超载超限、环境保护等涉及民生领域问题投诉较多，特别是部分长期存在的问题难以得到彻底解决。改革后，启用综合执法信息平台，将综合执法信息平台与社会治理“大数据”进行绑定，建立综合执法巡察机制，通过坚持集中整治和日常巡察并举，及时发现、排查和处置各类问题，把隐患化解在萌芽之中。强化力度、齐抓共管，六大领域举报量和执法投诉量持续减少，群众安全感和满意率有了明显提升，综合行政执法工作得到新区群众的广泛认可和信任。

关键词：综合行政执法 新思路 黄岛区