城市总体规划中城市更新编制内容探究

陈柱锋

摘 要：由于城市更新规划与传统城市更新规划的方法和内容存在不同，而且城市更新规划并没有真正规定规划体系，因此，在城市的总体规划中引入城市更新的内容就非常的有意义。文章从对城市更新规划编制的内容着手进行论述，分析了城市规划更新编制内容的主要目标和内容以及城市规划更新编制所需要遵循的基本原则，希望对完善城市更新编制内容有所帮助。

关键词：城市；总体规划；更新；编制

中图分类号：TU986.49 文献标识码：A 文章编号：1006-8937（2016）11-0134-02

随着我国经济的快速发展，城市的更新速度正在逐渐的增长，尤其是土地资源紧缺的发达城市，它们的城市更新极有可能会超过新增建设用地，进而成为城市建设用地的主要来源。由此可知，城市更新对于土地资源紧缺的城市具有重要的价值和意义，是城市选择新的发展模式的必由之路。

1 城市总体规划中城市更新编制的内容分析

新增建设是我国传统城市规划的最基本的工作目标，在城市的更新规划中，通常都是作为独立的专项规划进行的。现阶段，城市更新的专项规划在城市的规划过程中所处的地位并不是非常的明确，而且城市总体规划以及控制性详细规划等规划层次的内容也没有被列入到城市更新工作当中。城市规划中关于城市更新内容的编制以及审批要求也不是很清楚，从而无法实现城市增量建设和城市存量建设的合理结合。总的来说，依据《城市规划编制办法》的相关规定，城市总体规划中更新的重点在于加强对城市历史文化遗产的保护，这同时也属于城市总体规划的强制性内容。

总的来说，城市总体规划的编制内容需要包括以下几个方面的内容，即城市更新范围的具体标准；城市总体规划更新的目标与基本原则；城市更新的基本方式、城市更新后的用地功能以及城市更新所涉及的配套服务设施建设等。对特别重要城市的更新最好提出单独的规划指引。

通过对城市总体规划相关文件的整理，我们发现在大城市的规划设计中，除了对历史文化遗产的保护以外，大多数城市的总体规划并没有对城市更新提出明确的控制规定[1]。

现阶段，由于我国的城市总体规划还处在“蓝图式”和“终极式”的规划层面上，而且受实践中城市更新复杂性的影响，导致城市更新完全脱离了已有的规划蓝图，进而引起规划的失效和改造无序问题的出现。由此可知，把城市更新引入城市总体规划体系中是一项非常复杂的工作，需要进行深入的探索和研究。

2 城市总体规划中城市更新编制内容指导目标分析

当前，虽然人们对城市更新更加的关注，可是，社会对于城市更新本身仍然没有达成统一的意见。城市总体规划不但对城市的更新建设行为具有综合部署作用，而且还能够通过城市的总体规划来实现政府各个部门的有效合作，从而利于达成城市更新的基本内容。目前，考虑到城市总体规划的地位、作用以及城市更新自身的基本特点，我国大城市的总体规划中所含有的城市更新内容的主要目标将不会是像指导新增建设那样对其进行全方位、综合性的统筹布置，其关注的重点主要集中在以下几点：

首先，以城市总体规划为基础，对城市更新进行指导，从而达成社会对城市更新综合性目标的认识，充分的体现出城市更新的基本原则，最终实现人们对城市更新基本价值观的认可。

其次，城市更新编制也是对城市更新和城市新增用地进行有效调节的重要保证，在城市的可持续发展过程中，把城市更新作为重要的方法，进而纳入到城市发展的整体项目当中，进而实现对城市总体空间结构的科学规划[2]。

最后，在城市总体规划中，把城市的更新协作方式以及参与方式的规划方法纳入到城市的总体规划当中，进而实现城市更新编制的管理化、规范化和常态化。

3 城市总体规划中城市更新编制应遵循的基本原则 分析

我们都知道，城市总体规划是我国政府（包括中央政府与地方政府）极其重要的政策工具，因此，其必须体现国家的目标与意志，与此同时要遵守国家所制定的法律法规以及大政方针，从而在城市的总体规划中充分的体现人们所达成的基本社会共识。由此可知，城市总体规划的更新必须遵循一定的基本原则。这就需要对我国有关城市更新的法律法规以及政策进行充分的了解，从而总结出我国政府进行城市更新的基本原则，进而为城市更新编制提供原则支持。

3.1 必须以公共利益为城市更新的基本原则

我国的《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确规定，房屋征收决定的做出必须是以“公共利益”的需要为前提，否则不能开展土地征收活动。这也就是说，在经济快速发展的当今社会，我国的城市更新必须以“公共利益”为根据。尤其是对于一些能源、交通以及水利等重点项目的建设以及重点工程的开发等，需要政府进行积极的引导。

3.2 加强对城市更新中私有财产的保护

在对城市更新的过程中必然会涉及到公民的私有财产，因此必须加强对公民私有财产的保护，防止出现损害公民私有财产权的行为发生。我国的社会主义市场经济已经全面建立，因此，充分的发挥市场经济制度的优势，是对公民的私有财产权进行保护的前提和基础。尤其是对商业性质的城市的更新，在更新的过程中，市场主体总是在追求商业利益的最大化，进而导致其与城市更新的其它厉害关系人存在着不可调和的矛盾。为有效的解决这种情况，政府就必须充分的发挥市场自身的监督管理作用，从而有效的保障城市更新中的利益主体在城市更新的过程中能够得到公平、公正的补偿。此外，我们都知道，以公共利益为基础的城市更新是公权力入侵私人领域的一种典型体现，因此，在政府對私人财产权的干预过程中必须进行严格的监督管理，避免出现过度干预、侵害公民私有财产权的行为。这就需要对政府的行为进行监督和制约，为此，必须完善与之相关的法律法规，对公共利益的界限进行明确的规定，避免出现打着公共利益的旗号损害公民私有财产权的行为，从而实现对公民私有财产权的保护[3]。

3.3 城市更新需要与城乡规划相一致

我们都知道城市的规划对于城市的更新有着极其重要的控制、指导作用，是对城市进行更新的基本依据。除此之外，城市规划是城市更新进行利益博弈的核心，更是保证城市更新中公共利益和公平公正的前提。因此，在城市更新的过程中，必须把城市规划融入到城市更新的全过程，使城市更新的各个环节都符合城乡规划的基本要求。

城乡规划的科学编制、公众参与以及合法审批是推动城市更新顺利进行、缓解城市更新过程中出现的社会矛盾的必要途径，更是进行社会管理的必要手段。

3.4 在城市更新的过程中加强对历史文化资源的保护

虽然我国的《城乡规划法》没有对城市更新中历史文化资源的保护，但是在城市的更新过程中，我们必须认识到资源的保护和城市的更新是一对基本的矛盾，是城市更新所引发的必然结果。这就需要我们在城市更新的过程中加强对历史文化等具有战略性意义的资源的保护，从而尽最大可能的减少对战略性资源的破坏。

4 结 语

综上所述，城市的规划行为指引着城市的更新行为，但是由于城市的更新涉及范围非常的广，因而可能会引发一系列的经济、政治以及社会问题。为有效的解决城市更新所引发的问题，就需要我们在城市更新的过程中，严格的遵循城市更新的基本原则和基本共识，为城市的更新指明方向，从而实现城市更新的科学、有序的进行，促进城市的可持续发展。

参考文献：

[1] 吕晓蓓.城市总体规划中的城市更新编制内容初探[J].上海城市规划，2013，（1）.

[2] 周显坤.转型期城市总体规划强制性内容编制方法研究[D].北京：清华大学，2014.

[3] 《城市总体规划编制改革与创新》总报告课题组.城市总体规划编制的改革创新思路研究[J].城市规划，2014，（S2）.