推进城管执法法治化加强互联网金融管控——专访全国政协委员、农工民主党中央委员、陕西省人民检察院副检察长巩富文

文/陈惊天 本刊记者/刘青

推进城管执法法治化加强互联网金融管控
——专访全国政协委员、农工民主党中央委员、陕西省人民检察院副检察长巩富文

文/陈惊天 本刊记者/刘青

在过去的一年中，城管执法和互联网金融占据了公众的视野，成为我国法治进程中的两大“拦路虎”，早日将这两大关系民生稳定的问题纳入法治化轨道迫在眉睫。就如何做好这方面的工作，本刊执行总编陈惊天、记者刘青在两会期间对全国政协委员、农工民主党中央委员、陕西省人民检察院副检察长巩富文进行了专访。

人民法治：巩检察长，您好！今年两会对于法治的关注依然有增无减，其中，您提出的应尽快将城管执法纳入法治化轨道的建议深受各界称赞，对于这个已经困扰我国法治治理多时的问题，您认为应当如何攻坚呢？

巩富文：城市管理是我国城镇化快速发展过程中的重大课题。当前，城管执法工作主要面临执法依据不完善、职责不明确、执法不规范等问题，造成执法效果不理想，威信较低。为此，我建议，应尽快将城管执法纳入法治化轨道。

第一，完善城管执法综合立法。依据“职权法定”原则，行政机关必须由法律或法规明确授权后才能享有行政执法权。目前，城管执法在国家层面还没有一部位阶较高且专业性强的法律，城管执法的法律依据为《行政处罚法》第16条和《行政强制法》第17条，但这两条法律也只是对城管执法部门的权力来源作了基本的规定，没有法律对城管执法机构及其职责、执法人员的权利义务、执法的程序和方式等问题作出明确规定，造成城管执法工作无法可依，执法的合法性受到诸多质疑。为此，建议在国家层面尽快制定一部专门的城市管理综合行政执法方面的法律，明确城管执法机构、工作职责、执法权限、执法程序等问题，为城管执法工作提供权威的法律依据。

第二，明确城管部门的职责权限。目前，由于没有法律明确规定城管部门的职责，各地方政府在确定城管职责时又不尽科学合理，一些城管部门不仅行使城市建设、工商、公安、市容、环保等行政管理部门的职权，还承担着管理道路街景容貌、建筑物容貌、园林绿地、城市环境卫生、广告设置、市容秩序、市场贸易等管理职能，造成职责交叉、政出多门、多头管理、相互扯皮等问题，常常陷入“主体不明、边界不清”的困境，管理效能低下，群众反映强烈。所以，建议科学厘清城管部门相对集中行政处罚权的内涵与外延，尤其是要明确与其他相关职能部门的职责权限，明确权力清单，减少分工重叠，推动城市管理向精细化、科学化发展。

第三，进一步规范城管执法。目前，由于没有法律明确规定城管部门的执法程序和执法方式，而城管部门也更看重实体权力和管理效果，缺乏必要的程序意识，导致在执法过程中普遍存在服务意识不强、管理方式粗放、执法行为不规范、执法随意性较大等问题，扣、拆、撕等简单、粗暴的执法屡见不鲜，“重管制轻疏导”、“以罚代管”、“只罚不管”等问题较为常见，执法无序、执法不严、执法标准不统一的现象时常发生。而有的城管部门为了化解与管理对象的矛盾，出现了“下跪执法”、“鲜花执法”、“美女执法”、“眼神执法”等无奈执法现象。这些执法方式简单、随意，降低了城管部门的执法权威。因而，建议确立“以人为本”的人性化执法理念，健全城管执法标准，细化执法程序，规范办案流程，强化内部监督，建立一系列程序性制度，如执法全程记录制度、行政处罚分级管理和备案制度、调查取证制度、听证制度、审查决定制定、行政处罚错案追究制度，全面落实行政执法责任制，保证和促进城管执法工作的规范化运行。

人民法治：除了关注城管执法这个“线下”问题，您还紧跟时代潮流，关注互联网金融这个“线上”问题。随着“互联网+”时代的来临，人们愈发离不开互联网金融，您认为，目前我国互联网金融存在哪些隐患和问题？

巩富文：互联网金融是指传统金融机构与互联网企业利用互联网技术和信息通信技术实现资金融通、支付、投资和信息中介服务的新型金融业务模式。

当前，互联网金融在我国异军突起，特别是因其具有资源开放化、成本集约化、选择市场化、营销网络化、模式多样化、用户行为价值化等特点，传统银行、证券券商、期货公司也都争先涉足互联网，积极进行网络金融产品的创新与服务，促使互联网金融发展势头一时如日中天。据统计，截至2015年底，P2P平台总数已达到3858家，交易规模接近1.4万亿元；第三方互联网支付占全部线上支付比例超过87%，远高于银行直接在线支付规模，其中支付宝拥有注册用户超过8亿，日均交易额超过45亿元，交易峰值日均达到200亿元；即便是发展时间较短、规模较小的股权众筹，更是首次突破了百亿大关；余额宝净值一度突破7000亿元规模。应当说，如火如荼的互联网金融促使市场参与者更加趋向大众化，减少了交易成本，提高了金融普惠性，产生了异常好的社会效益。

当然，伴随着互联网金融的火暴，同时也暴露出了许多问题：携程网客户信用卡账户信息泄露，第三方支付洗钱，水果营行众筹神话破灭，金赛银基金互联网理财人去楼空，“e租宝”非法集资案曝光。更另人担忧的是，P2P问题平台就达到1263家，占到全部平台的近1/3，甚至有控制人利用平台进行集资诈骗、非法吸收公众存款犯罪活动。加之法律法规不完善、管控滞后甚至空白、行业规范和自律缺乏、金融与网络系统本身的高风险性以及风险在互联网传播的放大效应等因素，也都在考验着互联网金融。正如习近平总书记今年1月18日在中央党校举办的省部级主要领导干部学习贯彻十八届五中全会精神专题研讨班开班式上发表的重要讲话中所指出的那样：“股市调控、互联网金融管控等都是高风险、高技能的，如果判断失误、选择不慎、管控不力，就会发生问题甚至大问题，严重的会影响社会稳定。一段时间以来，在股票市场、互联网金融等方面连续发生的重大事件，一再给我们敲响了警钟。”因此，加强互联网金融管控已经刻不容缓。

人民法治：互联网金融的发展正如一把双刃剑，既能产生重大的社会效益，同时，又会带来许多无法忽视的负面效应。为了能扬长避短，您认为，我们应当采取什么样的措施来加强对互联网金融的管控？

巩富文：加强对互联网金融的管控，我认为，要从以下几方面做起：第一，完善管控体制。目前我国的分业管控体制往往是一个行业由一个部门专门管控，但互联网金融基于开放的平台和快速的业务创新，混业经营、跨地经营甚至是跨境经营已成为常态，如按现有管控体制，可能会面临一系列挑战，难以适应其一体化的发展趋势，必须尽快建立一个机制灵活、反应快捷的管控体制，可考虑在中央层面整合各部门管控职能，由央行或银监会统一对互联网金融进行管控，这样便于提高管控水平和效率、降低成本。

第二，改进管控方法。互联网金融风险本质上还是信用风险，因此，应明确互联网金融进入门槛的标准，提高市场准入的透明度。同时，应实行分类管控，尤其是对于缺乏大数据支持的P2P平台，重点防止出现非法集资、流动性不足、违规经营等隐患，允许平台接入央行征信系统，降低信用风险。待条件成熟时，可考虑建立信息共享平台，实行数据分类管理，共享公共数据，有偿使用商业数据，严格保护个人信息。

第三，优化管控模式。考虑到互联网金融发展的特点，现阶段管控层应给予其一定的宽容，坚持适度管控原则，积极回应互联网金融企业的诉求。对于市场自己能解决的就交给市场。鼓励成立自律性的行业协会，发挥其业务指导和管理作用，以行业公约、行业规章约束企业失范行为，充当好与管控部门的沟通中介和缓冲角色，从时间、空间和技术层面弥补管控方面的不足。一定条件下管控层甚至可以将部分权限授权给行业协会行使，形成权责明确、优势互补、信息共享的管理模式。

第四，加强安全防范。首先要确保国家金融体系安全。我国互联网金融的软硬件系统大多来自国外，加之网络系统所具有的开放式特点，极易遭受病毒和黑客的攻击，使得金融交易具有较大的技术风险，甚至在一定程度上会威胁到国家金融体系的安全。为此，应建立与国际计算机网络安全标准接轨的互联网金融技术标准，加大自主知识产权软硬件的技术研发力度，提升防火墙和数据加密等关键技术水平，维护金融体系的安全。其次，要加强个人隐私保护。数据是互联网金融的核心资源和价值所在，但目前在涉及个人信息的收集、交易、存储等环节，都存在泄露和滥用的风险。如何在大数据应用与个人信息保护之间寻求一个平衡点？有必要由立法、管控及企业组成三位一体的防护网。立法要明确、严厉，且具有可操作性；管控既要严格、有效，又要及时、公开；企业要形成尊重隐私、保护个人信息的自觉，采取完善的管理和技术手段，在条件允许的情况下鼓励企业设立隐私保护救济基金。