扎实全面推进检察工作向党和人民交出一份满意的答卷——2016年最高人民检察院工作报告要点解读

最高人民检察院检察理论研究所所长 王守安

扎实全面推进检察工作向党和人民交出一份满意的答卷
——2016年最高人民检察院工作报告要点解读

最高人民检察院检察理论研究所所长 王守安

3月13日，十二届全国人大四次会议在北京人民大会堂举行第三次全体会议。最高人民检察院检察长曹建明作最高人民检察院工作报告。（中新社记者 刘震 摄）

2016 年3 月13 日，最高人民检察院检察长曹建明在十二届全国人大四次会议上，向近3000 名全国人大代表做了2016 年《最高人民检察院工作报告》。曹建明检察长的报告实事求是地总结了检察机关过去一年的成绩，客观冷静地分析了现存的问题，全面部署了今后的工作。整个报告充分体现了依法治国、司法为民、改革创新的要求，彰显了检察机关依法履行法律监督职责、维护司法公正的核心要义，获得了众多代表委员的热议和赞许。

报告的基本结构和主要内容

2016年的报告正文有1.09万字，加上5个附件，共计63页，除了文字的精炼简约，通俗易懂外，报告的结构设计和内容编排也颇具匠心。

承袭了2015年工作报告的基本模式，2016年的报告主要分为“2015年主要工作”和“2016年工作安排”两大部分。在《报告》的第一部分，曹建明检察长从7个方面报告了全国检察机关2015年一年来的主要工作：一是依法履行批捕起诉等职能，切实维护国家安全和社会大局稳定，保障人民安居乐业；二是主动适应经济发展新常态，保障经济平稳健康发展；三是坚定不移反对腐败，加大查办和预防职务犯罪力度；四是努力增强对司法活动监督的针对性和有效性，做公平正义的守护者；五是深化司法改革，促进司法公正；六是坚持从严治检，深入推进司法规范化建设；七是自觉接受监督，确保检察权在法治轨道上运行。在第二大部分，《报告》从6个方面提出了今年的主要任务：一是坚持把防控风险、服务发展摆在更加突出的位置，保障创新、协调、绿色、开放、共享发展；二是下大力气破解难题、补齐短板，切实提高维护国家安全和社会稳定的能力水平；三是坚持有腐必反、有贪必肃不动摇，推动形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制；四是强化对诉讼活动的法律监督，维护宪法法律权威；五是深入推进司法改革；六是打造过硬检察队伍，提升严格规范公正文明司法水平。

另外，为了让代表委员更加直观地了解检察工作。今年的工作报告还有5个附件，包括有关用语说明，有关案例说明，有关数据图表，有关情况图示，部分全国人大代表、全国政协委员意见建议办理和落实情况，目的是让人大代表更加直观、全面地了解检察工作。特别值得注意的是，《报告》最后的一个附件汇总了723名代表委员在不同场合对检察工作提出的意见建议，以及检察机关相对应的办理和落实的情况。这在以往报告中是没有过的，其目的是体现检察机关对代表委员意见建议的尊重和“件件有答复、事事有回音”的努力。

报告内容的主要特点

2015年全国各级检察机关做了大量扎实而富有成效的工作，最高检的工作报告在反映过去一年检察工作的时候突出了6个方面的注重。

一是注重回应社会关切。按照社会民众的期待和要求加强和改进检察工作，是曹建明检察长和最高检党组抓工作的一项重要指导思想。今年的报告同样贯彻了这一指导思想，积极响应人民群众期待，注意从他们的关注视角出发，选取报告的重点和亮点。细读报告就可以发现，报告内容的段落层次有明显增加，有的一个段落就是一项工作。一个段落就是人民群众关注的一个热点问题。例如，针对民众普遍关心的食品药品安全犯罪、生态环境保护、反贪反腐等问题，报告基本都单列出来，重点阐述检察机关在这些领域开展的相关工作，让人民群众真切感受到司法为民的鲜明态度和工作力度。另外，在去年经济下行压力较大，企业界十分关注检察机关依法平等保护企业产权和合法权益的工作情况，工作报告就重点回应了检察机关在办理涉企案件中，注重准确把握法律政策界限、改进司法办案方式方法的情况，概括表达为“三个平等”、“五个界限”和“三个慎重”。

二是注意回应去年承诺。去年，最高检工作报告对做好2015年检察工作提出了6个方面的措施。今年，曹建明检察长的工作报告在总结2015年工作时，注意与这6项措施相呼应，特别是总结部分的标题，都是紧紧围绕去年提出的6项措施来针对性拟定，而且对照代表委员的各种意见建议，突出汇报这些措施的落实、深化和创新情况。

三是注重用数据和案例说话。注意用数字客观反映工作、用数据支撑观点，是最高检工作报告的一个好传统。相较于2014年工作报告的90个数据，2015年工作报告的99个数据，今年的报告又有所增加，共117个数据。而且，不少核心数据都在每部分的开头突显出来，方便代表第一时间直观地了解检察工作的全貌。除了坚持用数字说话，报告还注重运用案例事项，讲好法治故事。根据代表委员的要求，今年报告特别增加了许多重大典型案例，如广西医科大学“6・16”伤医案，“e租宝”非法集资案，马乐利用未公开信息交易案，天津港特别重大火灾爆炸事故案，腾格里沙漠污染环境案等，目的是让代表委员从中感受到检察机关的努力。据统计，报告全文共有29个案例，这些案例基本都是媒体广泛报道、老百姓所熟知的。通过对这些鲜活生动案例的运用，不仅佐证了检察工作的成效，也增强了报告的可读性和吸引力。

四是注重体现专项工作成果。近年来，检察机关围绕群众对平安稳定、打击腐败和司法公正的现实需求，针对群众关注的重点热点问题，组织或与有关部门一起开展了系列专项工作，有力地带动了整个检察工作的全面发展。作为检察工作的一大特色，2016年的工作报告对检察专项工作的开展情况进行了集中展示，共涉及到18项专项工作，比如危害食品药品安全犯罪专项立案监督、破坏环境资源犯罪专项立案监督、惩治和预防惠农扶贫领域职务犯罪专项工作、职务犯罪国际追逃追赃专项行动等，推动解决了一批群众反映强烈的突出问题。另外，检察机关与有关部门共同开展的严打暴恐活动、打击证券期货领域犯罪专项行动、打击利用离岸公司和地下钱庄转移赃款专项行动等，也都能在报告中找到身影。

五是注意展示制度机制建设成果。注重展示制度机制建设成果，是最高检抓工作的一个特点，不仅抓重大案件、抓具体事情，而且着力健全长效机制。报告中涉及的26个规范性文件，都是近年来特别是去年代表委员审议讨论工作报告时提出需要检察机关高度重视解决的问题。比如食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法、未成年人司法保护8项措施、办理家庭暴力犯罪案件的意见、服务经济发展新常态28条意见等。

六是注重问题导向。多年来，检察机关始终坚持从问题出发抓工作、抓队伍，确保各项工作稳步前进。在报告起草过程中，曹建明检察长就要求报告应当有问题意识、问题导向，要针对现实问题深入研究，探索解决之道，要注重工作总结不能就事论事，要阐明为什么。

特别是在查找自身存在的突出问题时，更要实事求是、坦诚务实，真正把问题找准。阅读报告就会发现，报告的总结工作部分出现了不少“针对”，就是为了带着明确的问题导向阐明为什么要开展这项工作。同时值得关注的是，在总结2015年主要工作之后，报告还用了半页的篇幅，提出了检察机关自身还需重视整改的7个方面的问题。这在近年来的报告中，是最多的一次，充分体现了检察机关清醒认识地自身存在的问题和不足，从严治检的工作作风和工作态度。

从报告看2015年检察机关的重要成绩

2016年工作报告是在充分占有资料、准确收集数据、多方细致论证的基础上反复修改完成的。可以说，这份凝聚着全国26万名检察干警心血与汗水的“成绩单”处处有亮点，处处见新意，但囿于篇幅限制，有些内容没有办法一一呈现，但成绩依然是有目共睹的。

反腐保持高压态势，成绩斐然

腐败是社会的“毒瘤”，严重侵蚀党和国家的健康肌体，损害社会的公平正义。报告中显示，2015年，检察机关继续保持了对反腐的高压态势。

一是办案力度进一步加强，2015年，检察机关认真贯彻党中央关于反腐败斗争的决策部署。全国检察机关共立案侦查职务犯罪案件40834件，共54249人。其中查办职务犯罪大要案增量明显，共查办贪污贿赂、挪用公款100万元以上案件4490件，同比上升22.5%；查办涉嫌犯罪的原县处级以上干部4568人，同比上升13%，其中原厅局级以上769人。依法对令计划、苏荣、白恩培、朱明国、周本顺、杨栋梁、何家成等41名原省部级以上干部立案侦查，对周永康、蒋洁敏、李崇禧、李东生、申维辰等22名原省部级以上干部提起公诉。报告中的数字充分体现了检察机关坚定不移贯彻落实党和国家严惩腐败的决心。

二是坚决惩治发生在群众身边的职务犯罪。在十八届中央纪委四次全会上习总书记曾形象地指出，“蝇贪”成群，其害如“虎”。“蝇贪”表现形式多样，有的故意刁难、吃拿卡要，有的虚报冒领、优亲厚友，有的贪污侵占、私分滥发，有的私办企业、大肆圈钱，有的甚至与黑恶势力勾肩搭背、沆瀣一气等。这不仅直接损害群众切身利益、让群众深恶痛绝，而且影响党和政府形象，蛀蚀党的执政根基。报告指出，2015年，检察机关坚决惩治发生在群众身边、损害群众利益的“蝇贪”。针对一些地方虚报冒领、克扣侵占惠农扶贫资金的严重问题，部署开展惩治和预防惠农扶贫领域职务犯罪专项工作，查办“三农”领域相关职务犯罪11839人。在事关群众切身利益的征地拆迁、社会保障、教育、医疗等民生领域查办职务犯罪8699人。

三是职务犯罪追逃追赃取得显著效果。近些年来，一些职务犯罪嫌疑人为逃避法律制裁，携款外逃，有的还在国外买豪车、住豪宅，挥金如土，人民群众对此深恶痛绝。若任由他们逍遥法外、坐享犯罪所得，不仅会降低司法的威慑力，还会损害国家的法治尊严，给潜在的犯罪分子带来不良的示范效应，严重影响反腐败成效。曹建明检察长在报告中对此问题也做了针对性说明。去年，检察机关在中央反腐败协调小组国际追逃追赃办公室的统一指挥下，采取劝返、遣返、缉捕外逃、引渡、没收违法所得等各种方式，深入推进职务犯罪国际追逃追赃专项活动，一批潜逃时间长、涉案金额巨大的犯罪嫌疑人落入法网。自2014年10月专项活动开展以来，已从34个国家和地区成功追捕或劝返李华波、王国强、黄玉荣、戴学民等外逃职务犯罪嫌疑人124人，“百名红色通缉令”中的李华波等17名重大职务犯罪嫌疑人落入法网。除此以外，检察机关还注重从源头上切断腐败分子向境外转移违法所得的通道。2015年，检察机关会同中国人民银行、公安部等有关部门部署开展了声势浩大的打击利用离岸公司和地下钱庄转移赃款专项行动。

冤错案件的源头防范和发现纠正机制日臻完善

任何一起冤错案件的发生，不仅会使无辜之人身陷讼累，肉体和精神备受摧残，还会给其家庭和亲属带来无法弥补的伤害。同时，冤错案件的出现还会严重损害司法权威和司法公信力，影响人民群众对社会公平正义的信心。检察机关作为国家的法律监督机关，承担着对立案、侦查、审判、刑事执行以及刑事诉讼特别程序的法律监督职责，在纠防冤假错案、维护司法公正方面理应发挥重要职能。2015年，全国各级检察机关坚持惩治犯罪与保障人权并重、实体公正与程序公正并重。一方面，检察机关始终坚持严格规范公正文明司法，最大限度地确保自身办理的案件不出差错；另一方面，强化对其他执法司法部门的诉讼监督，努力从源头上防范冤错案件发生。从报告中可以发现，去年一年，全国各级检察机关对侦查机关不应当立案而立案的，督促撤案10384件；监督纠正滥用强制措施、违法取证等侦查活动违法情形31874件次；对不构成犯罪或证据不足的，决定不批捕131675人、不起诉25778人。上述数字，充分说明了检察机关在防范和纠正冤假错案上的努力。除此以外，报告中还提到了检察机关在纠正冤错案件上探索建立的刑事申诉案件异地审查新制度，以及检察机关勇于自我纠错的现实行动。仅去年，检察机关就对“陈满故意杀人放火案”、“钱仁风投放危险物质案”、“许金龙等4人抢劫案”、“杨明故意杀人案”等冤错案件，分别提出抗诉或再审检察建议，这些案件后来都通过再审改判无罪，当庭释放。上述错案的纠正仅仅代表了2015年检察机关在纠正和防范冤错案件上的阶段性成绩。未来，检察机关将继续加大工作力度，不断规范自身司法行为，加强对诉讼活动的法律监督，既抗轻也抗重，最大限度地防止和减少冤错案件，让正义不再姗姗来迟。

新制度、新机构的建立使检察工作充满活力

2015年检察机关在实践中不断摸索，探索建立了一系列有价值的新制度，其中最具代表性的就是检察机关提起公益诉讼制度，这也成为最高检工作报告中的一个制度亮点。从该制度的创设背景来看，自2015年5月，中央全面深化改革领导小组通过了检察机关提起公益诉讼改革试点方案后，7月，全国人大常委会就授权北京等13个省区市陆续开展试点工作，最高检也先后印发检察机关提起公益诉讼试点的方案和实施办法，进行全面部署。报告中对检察机关提起公益诉讼的效果也做了阐述。目前，在已发现的500多件的公益诉讼案件线索中，有12件被山东、江苏、广东等地的检察机关提起公益诉讼。其中，第一个提起行政公益诉讼的是山东省庆云县检察院，起诉县环保局不依法履行职责案；第一个判决的是贵州锦屏县检察院起诉县环保局不依法履行职责案；第一个提起民事公益诉讼的是江苏省常州市检察院，起诉许建惠、许玉仙污染环境案。

除了对多项新制度的阐述，最高检的工作报告还对2015年最高人民检察院成立的未成年人检察工作办公室做了说明，目的是为了体现检察机关对未成年人司法保护的努力。作为最高检最年轻的一个机构，未成年人检察工作办公室主要负责统筹涉及未成年人的刑事、民事、诉讼监督等工作，研究有关法律、政策和制度规范，参与相关犯罪预防、综合治理等。在未成年人司法保护上，检察机关前承公安、后启审判，必须更好地履行法律监督职能，让专业的人做专业的事，为所有未成年人提供专业的保护。一是严厉打击侵害未成年人犯罪，保护救助未成年被害人。特别是注重做好未成年被害人的身体康复、心理疏导、法律援助、司法救助等工作，努力帮助未成年被害人恢复正常生活。二是认真落实“教育、感化、挽救”方针和“教育为主，惩罚为辅”原则，坚持对犯罪未成年人少捕慎诉，落实合适成年人到场、附条件不起诉、犯罪记录封存等制度，努力为涉罪未成年人改过自新、重返社会创造条件。三是对办案中发现的未成年人教育管理服务方面的薄弱环节，及时向相关部门发出检察建议。同时，采取担任法治副校长、举办法治讲座、以案释法等形式，加强对未成年人的法治宣传教育，提高预防犯罪和自我保护意识。四是加强办理未成年人案件制度机制和社会化帮教预防体系建设。与有关部门联合出台《关于依法处理监护侵害行为若干问题的意见》，建立联系协作、报告处置、临时监护、判后安置等制度。五是稳步推进专门机构建设，着力提升检察机关未检队伍专业化水平，让一批富有爱心、耐心细致、具有一定专业水准的检察人员走上未检工作岗位。

司法改革稳步推进

改革是时代的强音。党的十八大以来，党中央高度重视司法体制改革，十八届三中、四中、五中全会都有明确部署。按照中央要求，最高检制定了关于深化检察改革的意见（2013—2017年工作规划）。2015年初，最高检对工作规划作了修改，细化为42项改革任务91项改革举措，明确各项改革任务书、路线图和时间表。经过持续推进，目前已取得初步效果。从工作报告中可以发现，曹建明检察长专门介绍了扎实推进司法人员分类管理、司法责任制、司法人员职业保障、省以下地方检察院人财物统一管理四项司法体制改革试点。另外，去年最高检还单独出台改革文件23件，与中央有关部门共同制定改革文件8件，开展检察机关提起公益诉讼等改革试点12项。同时，认真抓好已经出台的改革文件的落实，有些改革举措已经落了地、扎了根、开了花，有的探索总结了可复制可推广的经验。

2016年是改革的攻坚之年。中央政法工作会议和全国检察长会议对2016年检察改革作了全面部署。按照党中央的要求，下一步必须把抓司法体制改革任务的落实摆在更加重要的位置，加大督促检查力度，建立全过程、高效率、可核实的改革落实机制，按照时间节点和计划步骤，集中力量一项项抓好。

开展规范司法专项整治工作

去年，检察机关在全国开展了规范司法专项整治工作，获得了中央高度肯定，社会各界对此也纷纷点赞。这个“亮剑”、“亮丑”的过程在今年的检察工作报告中也做了专项说明。党的十八大以来，习近平总书记等中央领导同志多次对规范司法行为提出要求。十八届四中全会也明确把规范司法行为确立为司法工作的基本要求。全国人大常委会2006年、2014年两次听取检察机关规范司法行为专项报告。这对检察机关深入推进司法规范化建设提出了更高要求。为贯彻十八届四中全会的要求，落实全国人大常委会审议人民检察院规范司法行为专项报告的意见，2015年，最高检在全国检察机关集中开展了为期一年的规范司法行为专项整治工作，围绕职务犯罪侦查、侦查监督、公诉、民行检察、刑事执行检察、控告申诉检察、职务犯罪预防等部门和环节，重点整治8个方面司法不规范的突出问题。在整治工作中，最高检明确要求“见人见事见案件”，确保全员参与、不留死角，敢于动真碰硬，对涉嫌违纪违法的，发现一起，坚决查处一起。为深入推进工作，最高检组织3次全方位、全覆盖的督导检查，挂牌督办148起司法不规范案件，向社会公布32起典型案例。经过一年的整治，这项工作取得了实实在在的效果，广大检察人员的司法理念和办案方式有了明显转变，违法违规办案、侵犯当事人诉讼权利的现象明显减少。当然，规范司法行为不是一时之功，必须长期坚持下去。因此，未来很长的时间里，检察机关还应当进一步扎紧规范司法的制度笼子，狠抓制度落实，让制度“通上电”成为“高压线”，真正从源头上杜绝不规范的司法行为发生。

2016年检察机关工作开展的新思路

2016年是“十三五”规划开局之年，也是全面建成小康社会决胜阶段的开局之年。站在新的起点上，做好今年的检察工作，必须贯彻好中央的要求和部署，落实好五大发展理念，围绕“四个全面”战略布局和“五位一体”的总体布局，强化法律监督，强化自身监督，强化队伍建设，为全面建成小康社会提供有力的司法保障。曹建明检察长在工作报告中对此作出了详细的安排，主要是6个方面：第一，更好地服务经济社会发展。中心就是为“五大发展”营造良好法治环境。根据当前经济形势和经济领域犯罪动态，突出打击涉众型经济犯罪、破坏合同诈骗和职务侵占等犯罪、金融证券和保险领域犯罪等。第二，维护国家安全和社会稳定。一方面，打击渗透颠覆破坏、暴力恐怖、民族分裂和极端宗教活动，惩治网络犯罪、黑恶势力犯罪、个人极端暴力犯罪等突出问题。另一方面，从源头治理的角度，部署加强检调对接、律师代理申诉、网上信访、远程视频接访等制度建设。第三，履行好查办和预防职务犯罪职能。总的思路是坚持有腐必反、有贪必肃不动摇，推动形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。报告针对当前反腐败斗争实际，提出了一个“重点查办”，四个“严肃查办和积极预防”等。第四，强化对诉讼活动的法律监督。今年全国检察机关将加强防止冤错案件的制度机制建设，进一步堵塞各种漏洞。同时，继续强化对立案、侦查、刑罚执行、民事行政诉讼等领域的监督。第五，深入推进改革。按照中央统一部署，进一步明确今年改革的具体任务，特别是突出强调抓好改革落实，确保各项司法改革和检察改革任务落地见效，使人民群众有更多的获得感。第六，加强检察队伍建设。强调增强“四个意识”，大力提高检察人员思想政治素质、业务工作能力和职业道德水准，特别是对违纪违法行为提出了“两个敢于”、“两个坚决”。

上述6个方面的工作安排为未来的检察工作指明了方向。成绩已成过去，而今迈步从头越，站在十三五规划开局的起点上，相信在2016年，只要全国检察干警夙夜在公、不懈努力，一定可以实现曹建明检察长在报告中说的，“向党和人民交出一份满意的答卷”。