南京市大气污染防治对策研究

杨　峰，刘春蕾，牟莹莹，李文青

（南京市环境保护科学研究院，江苏南京210013）



南京市大气污染防治对策研究

杨峰，刘春蕾，牟莹莹，李文青

（南京市环境保护科学研究院，江苏南京210013）

摘要：南京市大气环境质量达标率不高，工业、机动车、扬尘等污染突出，区域复合污染特征明显。通过分析产生这些大气污染的根源，借鉴国内外大气污染防治经验，着重从完善法规政策、优化产业布局和能源结构、控制扬尘排放、强化监测预警与联防联控、完善环境经济政策和创新公众参与六大方面提出了针对性的对策建议，以期强化未来南京市大气污染防治，改善大气环境质量。

关键词：大气污染；原因；经验；对策

10.13358/j.issn.1008-813x.2016.03.19

近年来，随着社会的不断发展和城市化进程的不断加快，城市大气环境污染越发突出，以京津冀、长三角和珠三角地区为代表，大气污染区域性特征明显，对区域内社会生产和人民生活造成重大影响［1-2］，大气污染防治工作取得一定成效。最新数据显示［3］，2015年南京市建成区环境空气质量达标率为64.4%，同比2014年上升12.3个百分点，细颗粒物（PM2.5）浓度降幅居江苏省第一，空气质量有所改善。但可以看到，南京市空气质量达标率仍然较低，雾霾天气仍频发，大气污染防治形势依然严峻。据环保部网站公布数据，在第一批实施空气质量新标准的74个城市中，南京市在2016年1月和2月达标天数比例均不足50%，处于最差档级。超标天数中以PM2.5为首要污染物的天数最多，其次是可吸入颗粒物（PM10）。2016年是“十三五”开局之年，也是南京市全面建成小康社会决胜阶段的开局之年，大气环境质量改善处于攻坚克难的关键时期，因此南京市大气污染防治仍有许多工作要做。本研究通过对南京市大气环境质量状况的梳理分析，整理借鉴先进大气污染防治经验，提出本地化防治对策，以期为改善南京大气环境质量提供基础。

1　南京市大气环境质量状况

1.1南京市大气环境质量现状

2015年，南京市建成区空气质量达到国家二级标准天数235 d，达标率为64.4%，同比2014年上升12.3个百分点［3-4］。空气质量未达到国家二级标准天数130 d，其中轻度污染93 d，中度污染27 d，重度污染10 d，首要污染物主要为PM2.5。2012—2015年间，南京市大气主要污染物浓度变化情况见表1。

表1　2012—2015年南京市大气污染物浓度变化情况　μg/m3

可以看到，2012年在旧空气质量标准（GB 3095-1996）衡量下，SO2和NO2浓度均达标，PM10浓度略有超标。2013年使用新空气质量标准（GB 3095-2012）后，SO2、NO2、PM10和PM2.5浓度均有好转，其中随着总量减排及脱硫脱硝设施工作的逐步推进，SO2和NO2两者浓度保持达标状态，呈稳中有降的趋势；PM10和PM2.5在各项控制措施不断推进下，浓度也逐渐下降，且下降幅度较为显著，2015年两者分别比2014年下降22%和23%左右，但依然维持在高位，同时突发污染情况仍时有发生；CO和O3浓度稳中有升，特别是O3浓度。最新数据显示，O3在多数时候已取代PM2.5成为南京市大气污染首要污染物。

1.2南京大气质量存在的问题

通过以上分析，结合南京实际，可以发现南京市空气质量有所改善，但仍存在以下问题：

1.2.1大气环境指标年均值达标率不高

离80%的优良天数目标仍相差约16%，且空气质量易出现反复。

1.2.2大气环境感官指标较差

“脏、霾、酸和味”现象突出。集中表现在浮尘量大，雾霾严重，酸雨增多和化工异味扰民。

1.2.3重工业结构型污染特征显著

2014年南京市第二产业比重在三产结构中占比仍高达41.6%，重工业总产值占全市规模以上工业的比重仍高达79.8%［5］。

1.2.4机动车快速增长污染影响突出

据测算，全市机动车每年的污染物排放量接近40万t，NOx排放量占到城区空气NOx污染物总量的1/4。

1.2.5扬尘污染影响严重

建筑扬尘和道路扬尘依然是南京市大气的主要污染源之一。对南京市大气污染物排放清单的研究表明，2014年南京市扬尘源PM10排放总量为97 574 t，PM2.5排放总量为28 306 t，分别占全市PM10和PM2.5排放总量的第一和第二位。

1.2.6大气区域复合型污染特征明显［6］

南京市大气环境污染已由传统“煤烟型”污染逐步向“煤烟、机动车和工业复合型”污染转变。O3和颗粒物细粒子等二次污染不断出现。这些与2015年发布的南京市大气源解析结果相互吻合。源解析结果显示，南京市PM2.5来源中，工业占比为46.4%（其中，燃煤为27.4%，工业生产为19.0%），机动车占24.6%，扬尘占14.1%，其他污染源占14.9%。根据空气质量数值模型模拟计算结果，区域传输对南京PM2.5贡献率范围在19.6%～37.9%之间，平均贡献率为28.5%。可以看出，燃煤是南京市空气污染的最大污染源，其次是工业生产和机动车尾气、扬尘等，这四大污染源占PM2.5来源的85%以上。

1.3南京市大气污染的主要原因

以上问题分析原因，主要有以下几个方面：

1.3.1燃煤为主的能源结构

2005—2014年期间，南京市能源消耗增速平均约达到6.97%，同期GDP平均增速约为11.1%，能源驱动型经济特征较为明显，而南京市能源消耗以煤炭为主，带来的大气污染比较严重。

1.3.2不合理的产业布局及结构

对2014年南京市工业SO2、NOx和烟（粉）尘三种污染物前20名排放企业的排放情况统计发现［5］，污染物排放主要集中在石油、化工及钢铁等企业，这些企业主要分布在六合区、栖霞区和雨花台区等地。随着南京城市的发展，这些产业布局对南京市形成包围之势，排放的污染物易积累造成污染，布局不合理之处已不断显现［2］。同时，2014年，南京市第二产业比重虽比以往逐年下降，但依然维持在41.6%的较大比例。

1.3.3机动车、扬尘等污染依然较重

截止到2014年底，南京市机动车保有量增长为201.5万辆，并仍以每月2万辆左右的速度继续增长，机动车尾气污染日益加重。同时，现有在建工地、周边大气污染物远距离输送等对本地大气污染有助推作用［6-7］。

1.3.4不利污染物扩散的地理条件

南京市主城区三面环山一面临江，地势呈向西北开口的簸箕状，这种类似于盆地的相对封闭的地形，使得城市大气中污染物的扩散条件相对较差。

1.3.5气候因素

南京地处中纬度大陆东岸，属北亚热带季风气候区，具有四季分明的气候特征。在这种天气形势下，大气扩散条件存在较大差异，逆温层和较高空气湿度易造成大气污染物的堆积。

2　国内外大气污染防治先进经验

大气污染防治是全球性挑战，已被各国政府高度重视［8-11］。本研究对先进大气污染防治经验进行学习，以期为南京大气污染防治工作提出借鉴。

2.1国外发达地区大气污染防治经验

可概括为5个“注重”。

2.1.1注重立法体系建设

主要做法有：制定核心法律，如英国于1956年颁布并多次修订的《清洁空气法》；立法明确权利清单；划定控制区域实行联动。

2.1.2注重产业结构转型和能源调整

20世纪80年代，欧美等发达国家对工业污染的控制全面转向为产业结构调整，着力于发展高科技产业、服务业和绿色经济产业。2011年数据显示，英国能源消费结构中煤炭、天然气、石油、电力比例已由1970年的39.1：2.5：47.1：11.4调整为1.8：30.7：45：19.8，化石能源在能源消费中的比例不断下降，新能源比例显著上升。

2.1.3注重加强城市环境管理

主要手段包括发展公共交通、推广清洁能源、治理交通污染和城市绿化建设等方面。

注重治理资金来源多元化，同时，国外发达地区大气污染防治还注重公众参与途径多样化。

2.2国内发达地区大气污染防治经验

可主要理解为4个“强化”。

2.2.1强化法律体系建设

北京、上海等地率先出台了地方性防治大气污染条例，进一步完善了大气污染防治的法律体系。

2.2.2强化控制手段

北京确定了削减存量与控制增量相结合的“双控制度”，上海实行了大气污染物排放浓度控制和主要大气污染物排放总量控制相结合的管理制度。

2.2.3强化大气污染处罚手段

北京市对违法行为遵循“加倍处罚”和“罚无上限”的原则。

此外，国内发达地区大气污染防治还强化大气重污染应急措施。

3　南京市大气污染防治对策建议

不同地区大气污染治理做法既有共性，也有各自特色。要实现南京市大气污染防治，在学习借鉴之余，应从南京以上自身污染特点出发。PM2.5源解析及南京市大气污染物排放清单的研究成果，为科学、合理、有针对性地开展南京市大气污染治理提供了重要的依据。

3.1完善大气污染防治法规政策，增强可操作性

南京市政府2013—2015年期间，以每年约7份文件的速度推出各项政策规定［3］，内容涵盖燃煤、化工、扬尘、机动车乃至餐饮油烟，基本解决了大气污染防治立法“空白”，但还应注重大气污染防治法律法规间的“内耗”及“外损”问题，保障法律法规的权威性和可操作性，以防法规政策不能有效落到实处，流于“摆设”。欧盟对法律法规可操作性的重视值得借鉴。此外，还应注重解决环境法规手段在执行中共治不足，执法不力，责任不明，效果不佳等现象。强化责任考核，制定实施南京市考核细则，并分解到各区、园区和部门，严格落实监管责任。

3.2优化产业布局和能源结构

优化产业布局，总体来说应坚持走绿色、低碳、环保的产业发展之路，实现产业绿色转型，使南京逐步由生产基地向服务基地转型。目前南京市集中了“两钢、四化、六电”等大型重污染企业，急需从产业布局上进行优化、调整。此外，南京市东部地区环境容量小，污染强度高，环境压力大，建议在产业布局上，优化东部地区的重化工业项目建设。对能源结构优化，应逐步降低南京市煤炭使用量，建立煤炭消费总量预测预警机制，对煤炭消费总量增长较快的重点行业和企业进行预警调控，电力、钢铁、水泥不再新增产能，不再批准新建增加煤炭用量的项目，建立健全能源消耗强度与能源消费总量“双控”制度，切实提高重点领域的能效水平。到2020年，南京市煤炭消费总量控制在3 000万t以内，煤炭消费量占一次能源消费的比重下降至50%，从而降低对传统化石能源的依赖。同时，加大清洁能源、清洁原料供给力度，提高天然气、优质原油等清洁能源的配比额度，从源头上缓解大气污染现状。

3.3控制机动车、扬尘源等排放

针对南京市移动源（尤其是机动车）和扬尘源已成为除工业污染外影响全市大气环境质量的突出因素，应强化机动车在内的各种移动源污染防治。建议提高机动车排放标准；加强机动车环保检验监管工作；推动行业机动车结构优化调整，加快新能源汽车的推广使用，加大对新能源汽车的财政补贴；加快制定国家船舶污染排放标准，开展港口、船舶污染控制；开展非道路移动机械污染控制。对扬尘污染，应深化扬尘防控措施，建立规范化、制度化的扬尘控制、管理和监测体系。严控施工扬尘，落实属地责任和网格化管理，全面推进文明施工；降低道路扬尘。提高道路保洁水平，严控渣土车辆运输管理；落实港口、码头、车站、商品混凝土搅拌站等装卸作业及物料堆场落实控尘措施。

3.4强化监测预警与联防联控体系建设

进一步强化监测预警，降低突发性及持续性大气污染对生态环境的危害。构建“统一指挥、协调有序、反应灵敏”的监测预警应急体系，充分做好应对重污染天气预案。加强南京气象、环保等部门联动，完善空气质量预测预报系统，细化不同预警等级应急管控清单，提前做好应对准备。经验表明，大气污染联防联控已成为解决区域性大气污染的根本途径［13］。当前，包括南京市在内的长三角地区是大气污染重灾区，建立一套高层面大气污染联防联控体系很有必要，统一规划、统一监测、统一监管、统一评估，联防联控，统筹环境资源，形成治污合力，共同推进区域污染防治和区域空气质量的改善。

3.5完善环境经济政策作用

企业治污减排是大气污染治理的有效途径。如何引导污染企业主动治污，向绿色转型，需把外部压力变成内生动力，而绿色政策则能起到催化剂的作用。美国排污许可证制度是这方面成功案例。如今排污许可证制度已作为西方发达国家污染防治的“支柱”，并已制度化、程序化、规范化。南京市自2015年4月1日正式上调了实施多年的排污费征收标准，并在同年开展了排污权交易试点工作，全市正在创建生态文明城市。针对当前南京市大气污染防治的严峻形势，环境经济政策还需要进一步健全完善。一是严格落实大气污染物排污权有偿交易等环境经济政策；明确区域限批制度，并设置解除限批的条件；明确大气污染的限期治理制度和实施主体。二是继续推出新政策，并注重政策的协调性，制定落实的细则和方法，确保政策落地，发挥效力。三是探索建立适应绿色发展的绿色政策体系，发挥市场机制在环境资源配置中的决定性作用，发挥“看不见的手”的作用，运用经济手段促进企业环境成本内部化，引导和激励企业转变发展模式，改进技术工艺，节约资源，减少污染。

3.6创新公众参与方式

欧盟为促进公众参与环保的做法值得南京借鉴。应摒弃宣言式的缺乏可操作性的具体规范，建立本地化的公众参与制度［14］。逐步完善公开大气污染情况、数据、防治方案和计划以及执行情况等信息，保障公众的知情权，助力公众参与大气环境保护。同时，加强宣传教育，鼓励和引导公众参与环境执法监督、违法案件调查、环境影响报告书编制以及环境保护宣传教育、社会实践、志愿服务及相关公益活动等。从制度上发挥公众作为最广泛、最直接的环境监督者作用。

参考文献

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［3］于飞.2015年南京超额完成空气质量“国考”PM2.5降幅全省第一［N］.金陵晚报，2016-01-01（A03）.

［4］南京市环境保护局.南京市环境质量报告书［EB］.南京，2014.

［5］南京市统计局，国家统计局南京调查队.南京市统计年鉴2015 ［M］.北京：中国统计出版社.

［6］刘世玺，安俊琳，朱彬，等.远距离输送作用对南京大气污染的影响［J］.生态环境学报，2010，19（11）：2629-2635.

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［11］高明，廖小萍.大气污染治理政策的国际经验与借鉴［J］.发展研究，2014（2）：103-107.

［12］刘佳佳.南京市环保局发布PM2.5源解析结果：燃煤是最大污染源［N］.南京日报，2015-04-30（A2）.

［13］孙忠英.建立南京镇江扬州三市大气污染联防联控机制探讨［J］.湖南生态科学学报，2014，1（1）：5-10.

［14］路超君，罗宏，吕连宏.化学工业园区环境风险管理中的公众参与［J］.环境与可持续发展，2013（2）：30-32.

（编辑：程俊）

Countermeasure Research on Nanjing Atmospheric Pollution Prevention and Control

Yang Feng，Liu Chunlei，Mu Yingying，Li Wenqing
（Nanjing Research Institute of Environmental Protection，Nanjing Jiangsu 210013，China）

Abstract：The compliance rate of Nanjing atmospheric quality is not high. Pollution of industry and motor vehicle，as well as dust，is prominent，the characteristics of regional complex pollution is obvious. Based on analyzing the pollution reasons and advanced experience of atmospheric pollution prevention and control at home and abroad，six aspects countermeasures and suggestion were directly proposed out in order to strengthen the treatment and improve the atmospheric environment quality，mainly including improving regulations and policies，optimizing industrial layout and energy structure，controlling dust emission，strengthening monitoring and warning and joint prevention and control，as well as improving environmental economic policies and innovating public participation.

Key words：atmospheric pollution，reasons，experience，countermeasures

中图分类号：X51

文献标识码：A

文章编号：1008-813X（2016）03-0067-05

收稿日期：2016-03-31

基金项目：南京市科委软科学基金资助项目《南京市生态文明促进立法研究》（201402083）；南京市“十三五”环境保护规划专项任务

作者简介：杨峰（1983-），男，湖北襄阳人，毕业于南京农业大学环境工程专业，博士，工程师，主要从事大气污染防治、环境规划及环境污染等研究工作。