拉开外空采矿竞赛的序幕？—美国行星采矿立法的法律政策分析

王国语 （北京理工大学）



拉开外空采矿竞赛的序幕？
—美国行星采矿立法的法律政策分析

王国语 （北京理工大学）

作者注：本文仅代表个人观点，不代表中国代表团和中国政府立场。

2015年11月25日，美国通过了《2015外空资源探索和利用法》，为私人实体进行月球及行星采矿提供了法律依据，赋予了私人实体对其开采的任何小行星资源或外空资源的各项权利，包括占有、拥有、运输、使用和出售的权利。这一规定引起了国际社会的热议。在该法案起草、论证到通过的1年多时间里，国际空间法学界对其进行了多次讨论，以质疑声居多。虽然国际法没有明确的禁止规定，但大多数学者仍认为外空属于“公有区域”，任何国家和个人不得主张对外空包括其自然资源的所有权。

在2016年4月15日结束的第55届联合国外层空间委员会（简称外空委）法律小组委员会届会上，俄罗斯、墨西哥、智利等拉美国家纷纷对美国的立法表示了强烈的批评和质疑，而美国则依据国际法和国内实践进行了出色的辩论。最终外空委没有达成“美国立法违反了国际法”的一致性结论，甚至默认了美国的做法并没有违反国际法。即便如此，美国仍承受了巨大的政治和外交压力。法律小组委员会决定从2017年开始设立一项新议题：“关于外空资源探索开发与利用活动潜在法律模式的一般性意见交流”。联合国框架内关于外空自然资源开发开采的法律问题的讨论才刚刚开始，中国该持有怎样的立场？美国单边开发开采外空资源的计划能否实现？这对于中国的探月和深空探测工程会产生怎样的影响？各国又会有怎样的反应？这是否意味着外空采矿竞赛序幕的拉开？

外空资源开发和开采的法律政策问题在中国正受到更多的关注。笔者参加了1年以来多个关于外空资源开发开采法律政策讨论的国际论坛，并作为中国代表团成员参加了刚刚结束的第55届联合国外空委法律小组委员会届会。结合参会实践和前期研究基础，本文从美国行星采矿立法（“外空资源探索和利用法”）的过程、原因及主要内容、国际社会的反应、相关法律焦点以及发展趋势等方面进行初步分析，并尝试提出相应建议。

1　美国行星采矿立法的过程、背景和主要内容

立法过程

2 0 1 4年，在行星资源公司（P l a n e t a r y Resources）等私人实体的资助下，一些美国空间法律政策学者起草了《小行星法》提案，试图通过国会立法赋予私人实体享有其开发开采外空资源的财产权。这引发了美国社会各界关于行星采矿（以及包括月球在内的其他外空自然资源开发开采活动）的价值与可行性、立法的必要性、其给美国带来的国际政治风险和法律风险等核心问题的讨论。在国会则体现为共和党与民主党对于法案的不同态度与争论。直至2015年11月，该法案在进行了一定的文本修改后，才获得国会通过和总统签署，法案名称也改为《外空资源探索和利用法》（以下简称《外空资源法》）。

背景分析

从表面看来，《外空资源法》首先是解决了美国私人实体从事外空自然资源开发开采对于国内法律确定性的需求。但实质上，美国情愿承担立法带来的国际政治和法律风险，有其深层次的战略考量和现实需要。行星采矿等外空资源开发和开采活动的战略价值与美国航天面临的实际困难是推动美国通过该立法的根本因素。

（1）外空资源开发开采在美国的法律确定性

开展行星采矿等外空资源开发开采活动，需要考虑技术、资金和法律等多个因素。近年来，美国一些资金雄厚的私人实体表现出对行星采矿、月球开发等活动的浓厚兴趣，例如行星资源公司、深空工业公司（Deep Space Industry），后者如月球快递公司（Moon Express）和比格罗航天公司（Bigelow Aerospace）等。相比于技术、资金等问题，这些私人实体的最大顾虑是法律的不确定性。如果法律不能确保其享有所开采或提炼的水、矿产等资源的处置权，私人实体的巨额投入将无法得到保障，也无法获得可期待的商业利益。法律确定性是建立和促进外空资源开发开采市场的根本保证。离开法律所赋予的激励机制和保障机制，自由市场上的人才、技术和资金等生产要素便不会大量进入外空资源开发开采领域。

（2）美国认为行星采矿的战略价值

相对于月球资源开发而言，行星采矿的价值和意义一直备受质疑。比格罗航天公司的法律部门负责人、欧盟航天项目官员［曾负责策划执行欧洲航天局（ESA）的火星项目］在与笔者的谈话中都表达了“月球资源开发开采更为现实、更具价值”的观点。一些观点认为，并没有确凿的科学证据证明小行星上储藏着稀有矿产，目前只是一些私人实体的单方面宣传。此外，行星采矿涉及到从发现适当目标到成功开采、提炼、储藏、运输等多个环节，相关技术的成熟还需要一定时间，现阶段谈及行星采矿并不现实。

也有观点认为行星采矿具有重要的意义，例如嫦娥-1卫星系统总指挥兼总设计师叶培建院士认为，适时开展和推动小行星资源开发利用，主要有四重意义：①揭示生命起源；②建设小行星预警防御体系和保护地球安全；③利用太空资源是获得永久太空开发的唯一方式。某些小行星上的金属和燃料能够扩展太空中工业的发展，可作为人类开发矿产资源的下一个目的地；④小行星是人类深空探测“天然的跳板”。通过把数百吨的小行星置于地月引力系统或近地空间，航天员可以通过几周的航行就能抵达小行星进行探测，显著降低任务成本。此外，小行星还可以作为中转站，为人类建立空间设施以及星际航行转移系统提供大量基础材料，包括萃取推进剂、开发防护材料、建造星际航行防辐射结构，甚至整个星际探测产业所需要的材料。

还有观点认为行星采矿的重要现实意义在于水资源的开采。2015年，世界安全基金会（SWF）与美国乔治华盛顿大学空间政策研究所对行星采矿法律政策问题进行了联合研究，其成果在2015年10月的国际宇航联大会国际空间法论坛上发布，引起热议。为了减小对行星采矿的舆论阻力，其研究人员声称采矿的首要目标是水。因为水是在深空探测中维系航天员生命所必须的，因此立足于提炼水资源的行星采矿任务更容易在法律和政策上得到国际社会的支持。显然，这种策略是正确的，也是有说服力的。这为美国国内立法的正当性和必要性提供了一定的理论支持。然而，行星采矿的战略意义不可能仅局限于外空中水的稀缺性。

笔者曾撰文指出，行星采矿具有多重的战略意义，主要包括3个层面，一是经济战略需要。理论上，外空资源（例如月球上的氦3）开采可能会带来能源革命，从而蕴藏着不可估量的经济和社会价值。二是技术战略需要。外空资源开采技术具有两用性，可以民用（商用），也可以军用。需要注意的是，外空资源探索与利用，不光涉及发射、空间运输、资源捕获等技术或活动，还可能包括具有中转和贮存能力的空间站建设、月球（包括其他天体）基地建设和深空探测、近地天体防御等多种活动。因此，技术战略需要不仅指向民用、商用利益，而且还包括国家安全利益。这是促使美国进行相关立法的最重要的战略考量，也是中国应考虑的开展行星采矿等外空资源开发开采及深空探测任务的战略目的。三是政治战略需要。从中美关系视角来看，一方面，中美的战略竞争关系同样体现在外空。外空资源毕竟是有限的，从竞争战略上来讲，先来者必定会限制后来者（技术不成熟的一方）的参与，后来者则应尽量延缓和限制先来者的开发活动。美国共和党议员在关于《外空资源法》立法的国会辩论中明确提出，如果不进行立法鼓励美国私人实体开展行星采矿等外空资源开发开采活动，美国在航天领域的领先地位将被中国或俄罗斯所取代。另一方面，国际声望也是政治战略需求之一。中国地缘政治竞争的对手，不乏深空探测技术发达的国家，例如俄罗斯、日本和印度。

（3）美国涉及行星开矿遇到的困难

如前所述，美国通过《外空资源法》是为了鼓励更多私人资本用于本国航天技术和项目的发展，同时服务于美国“商业航天利益最大化”的基本空间政策。此前，在推动商业航天发展和航天技术创新方面，美国面临着一定的困难。一方面，美国政府从事航天的预算不断受到削减，现有的财政预算和分工，使得美国航空航天局（NASA）受到诸多限制，例如在协调与其他航天政府部门、促进私人商业航天活动方面，以及在空间碎片减缓、小行星防御等国际合作的开展方面，作为美国航天“主发动机”的NASA均难有大的作为，因此在行星采矿等外空资源开发开采领域，美国面临同样的管理性问题。

因此，为了保障航天技术创新领域的大量、持续的投入，同时理顺和健全国内商业航天管理机制，美国国会最终选择面对国际上可能产生的质疑和政治压力，通过了《外空资源法》。

需要指出的是，虽然立法规定享有外空资源财产权的主体仅为“私人实体”，但并不意味着排除了美国政府关于该外空资源的财产权利，因为该法案并没有禁止私人实体将其开采的外空资源出售或转让给美国政府。换言之，通过该法案，美国政府可以“坐享其成”，不需要直接投入，却可以分得外空资源开发开采活动的红利。

主要内容简评

实际上，《外空资源法》只是2015年11月25日奥巴马签署的《外空商业发射竞争法》（公法：114-90）的一部分。整个立法被纳入《美国法律汇编（美国法典）》第51编：国家和商业航天方案。外空商业发射竞争法包括激励私人航天竞争及创业、商业遥感、空间商业办公室、外空资源探索和利用4个部分。第4部分为《2015外空资源探索和利用法》，即《外空资源法》，包括定义、商业探索、商业获取、小行星资源和外空资源权利及免责声明等4部分内容。

《外空资源法》对于小行星资源与外空资源进行了界定。小行星资源是指在单一小行星表面或内部发现的外空资源。外空资源是指在外层空间的非生命资源，包括水和矿物质。作为权利主体的美国公民，该法案规定了一个范围较大的定义，不仅指“有美国公民身份的个人”和“按照美国法律或州法律组成的或存在的实体”，还包括“按照外国法律组成的或存在的实体”，如果其控制利益（由美国运输部长确定）是由本款上述两种情况的个人或实体所掌握，这对于扩大该法案的适用范围，进而扩大美国商业航天的国外市场是有利的。

《外空资源法》还规定了总统及联邦机构、政府部门的职责，包括监管和促进各方面，并侧重于促进。它规定：“通过适当的联邦机构，总统应：①协助美国公民对外空资源的商业探索和商业获取；②为发展经济可行、安全、稳定的外空资源商业探索和商业获取产业，通过与美国的国际义务相一致的方式减少政府障碍；③通过与美国的国际义务相一致的方式，在联邦政府的授权和持续监督下，促进美国公民参与外空资源商业探索和商业回收而免受有害干扰的权利。”该法本身也敦促美国总统尽快明确各部分的监管职责权限，它规定：“本节通过后180日内，总统应向国会提交关于美国公民对外空资源的商业探索和商业获取的报告”，用来说明：“履行美国国际义务的必要权限，包括联邦政府的授权和持续监督；和有关上述活动的联邦机构的责任分配建议。”

未来人机联合探索火星设想图

这意味着一定时间内，白宫必须对在外空资源探索利用问题上各政府部门的权限进行初步的设计规划。同时也意味着，在各部门的管理权限明确之前，开展行星采矿等外空资源开发开采活动面临着诸多不确定性的因素，也就是法律风险。换言之，在这种情况下，私人实体对于其开采的外空资源所享有的财产权利的确定性会因为授权（例如许可）的不确定性而受到削弱。

该法案的核心部分也是争议最大的部分，是关于小行星资源和外空资源的系列权利的规定。“本章中参与小行星资源或外空资源商业获取的美国公民，根据可适用的法律，包括美国的国际义务，对所获得的任何小行星资源或外空资源享有权利，包括占有、拥有、运输、使用和出售小行星资源或外空资源。”这样的规定涉嫌违反1967年《外空条约》的不得据为己有原则：“外层空间，包括月球与其他天体在内，不得由国家通过提出主权主张，通过使用或占领，或以任何其他方法，据为己有。”从字面上看，它仅禁止了国家为主体的“据为己有”，并没有禁止私人的“据为己有”。而且，没有明确提及“外空（自然）资源”是“禁止据为己有”的对象。因此，从条约字面意思上看，私人实体将外空资源据为己有是不违反“不得据为己有”原则的。此外，即便从条约解释的角度来看，也很难得出明确的结论。因此，关于美国的立法是否违反其国际义务，是一个具有争议的问题，国际社会的反应和讨论导向，对于未来可能出现的美国国内法院或国际法院、仲裁庭的相关裁决将产生直接的影响。

该法最后对“美国与外空”的关系进行了阐述。“国会认为，本法案的通过不代表美国据此宣示对任何天体的主权、主权或排他性权利、管辖权或所有权。”需要注意的是，它并没有提及“美国与外空资源”的关系，没有明确“天体”是否包括天体上的自然资源，而只是模糊地重申了“不得据为己有”的国际义务。这显然也是基于一定的策略性考虑，为应对国际社会可能出现的质疑提供“诡辩”的依据。

2　美国行星采矿（外空资源开发开采）立法引发的国际反应

2016年，外空资源开发开采首次成为联合国外空委法律小组委员会届会上讨论的热点，也是首次在联合国框架内集中探讨其相关法律问题。

本次法律小组届会，十余个国家的发言涉及了外空资源开采问题。整体看来，美国虽然在辩论中没有明显落于下风，但仍承担了巨大的政治和舆论压力，不得不频频回应和澄清立场。会上的观点大致可以分为三类：“质疑或批判美国立法”、“维护美国立法”和“避开评价美国立法，而直接要求建立相关国际机制”。

（1）质疑或批判美国立法

以俄罗斯、拉美国家为代表，纷纷对“美国单方面颁布国家立法保护从月球或其他天体采集的资源的私有产权”的做法表示强烈质疑。主要理由如下：

1）美国立法可能违反了国际法。一些代表团认为，外空资源私有财产权的存在“无异于是就这些天体提出主权要求或某些国家将之占为己有”。笔者认为，外空资源私有财产权的存在不能与“国家将外空资源据为己有”等同起来，除非国家可以通过购买等手段最终获得外空资源的排他性使用的权利。而美国的立法恰恰没有禁止私人向国家出售或转让其开采的外空资源，这是立法的软肋。本次法律小组会上，笔者在私下交谈中曾询问美国代表“美国立法是否禁止美国公民向美国政府出售或转让其开采的外空资源”，但美国代表顾左右而言他，没有直接答复。

一些代表团认为，美国立法还可能违反了《外空条约》中的为全人类谋福利原则以及“外空是全人类共同遗产”的国际习惯。笔者认为，这两个观点的理由均不充分。为全人类为谋福利原则与《外空条约》中的其他原则相比，约束力较弱，更像是一种愿景的表述，其宣示的意义大于其实际的约束力。“先来先得”已经是外空活动中存在的大量实践，即便有争议，也只是最终取决于空间技术发达国家和发展中国家间利益平衡的变化而已。与其说这是一个法律问题，不如说是一个政治问题。

至于“外空是人类共同遗产”的国际习惯是否存在，更是存在争议。首先这体现了拉美等空间发展中国家的诉求，很难为空间发达国家所接受。其次，在联合国五大外空公约中，并没有“外空是人类共同遗产”的表述。《月球协定》规定太阳系以内的天体和外空是“人类共同遗产”，而《月球协定》目前只有16个缔约国，此外，关于“人类共同遗产”的法律内涵也有不同的理解。因此，辩称“外空是人类共同遗产”已成为国际习惯，依据不足。

此外，俄罗斯指出，在《月球协定》起草过程中，美国曾在官方立场中表达了“共享外空遗产”的观点，但美国此次立法显然是“对在外空委谈判《月球协定》时和大会通过该协定时（1979）美国所持谈判立场的倒行逆施”。俄罗斯是在暗示美国违反了作为法律一般原则的“禁止反言”原则，从而违反了国际法。禁止反言原则，顾名思义，强调言行一致，不得出尔反尔。但美国代表对俄罗斯引述的美国曾经的官方表述予以否认。

墨西哥代表则指出“外空资源的所有权是不能由国内管辖权来决定的”，从而质疑美国立法的正当性与合法性。笔者认为，这种观点也值得商榷。这种观点的法理依据仍是基于“外空是人类的共同遗产”，如前所述，这并非是国际社会一致的立场。此外，国际法并没有禁止国内法是否可以规定外空资源的财产权。国际空间法泰斗郑斌（Bin Cheng）先生指出，私有财产权是私法上的概念，而不是国际法上的概念，这种混淆是危险的。一国政府有权规定外空资源的归属，因为这是国家立法主权的体现。问题的关键是立法行为本身是否符合其国际义务。

2）美国立法创造了不好的条约解释先例。俄罗斯认为，美国立法应当视为是其对《外空条约》“不得据为己有原则”的官方解释。国际空间法学会提交给联合国外空委法律小组委员会的立场文件中也表达了类似的观点。俄罗斯认为，在“不得据为己有原则是否适用于私人实体和外空资源”尚不明确的情况下，美国的立法将创造“私人将外空资源据为己有”的先例，这是不能被接受的。

笔者认为，随着这种（实践）先例的不断增多，“不得据为己有原则”就可能被解释为“不约束私人实体”和“不适用于外空资源”，这对于其他“计划以国家为主从事，或干脆无能力从事外空资源开发开采”的国家是不利的。

（2）维护美国立法

针对种种质疑，美国代表作出了及时回应。其核心观点如下：

第一，美国立法明确要求私人获得外空资源财产权的前提是“必须符合美国的国际义务”。非政府实体根据国家立法提出在月球或任何其他天体进行资源采集活动的任何授权申请，都将需要按照美国的国际条约义务加以审查。

笔者认为这是美国代表诸多辩护和解释中最为有力的一点。因为关于国际法是否规定了“一国应禁止本国私人实体获得外空资源财产权”的国际义务，仍然是一个开放性的问题。换言之，即便未来会出现类似的国际义务，也将经历一个漫长的过程。这期间，美国已有充分的时间实现其立法的战略意图。这个辩论既是美国两党立场协调的结果，同时也体现了美国先进的立法技巧，值得借鉴。

第二，关于特许权和保护知识产权的国家立法，对于在探索和利用外空领域调整国家与其非政府实体之间的关系起着重要作用，因为没有实际授权准予某一实体采集或利用来自月球或某一天体的资源，所以其本身并不构成违反《外空条约》。

笔者认为这个观点比较模糊。这一方面反映了美国立法对于发展商业航天国内管理机制的迫切需求，另一方面说明这种管理机制的建立还需要一定的时间。问题在于，一旦管理机制理顺，“实际授权”必然发生，并以“许可”或其他授权形式存在。因此，这种辩护只是缓兵之计，说服力较弱。

第三，美国立法明确指出：“本法的通过不代表美国据此宣示对任何天体的主权、主权或排他性权利、管辖权或所有权。”

如前所述，该规定回避了一个核心问题，即“美国政府是否将实际享有外空资源的管辖权或所有权”？规定本身只是对公约义务的重复。但法律小组会上没有国家针对此提出疑问，因此实际上还是起到了缓和国际质疑声音的作用。美国学者Joanne Gabrynowicz曾指出，这条规定的法律地位低于其他法条。因为从字面上看来，这只是国会的一种观点，而且说明立法过程中，国会中对此存在着不同的声音，有观点基于美国国家利益出发，认为美国不应否认，或起码应保留对外空，包括月球和其他天体宣示主权的权利。关于本条的法律地位，笔者曾在法律小组会上向美国代表私下求证，但被否认。美国代表认为本条和《外空资源法》的其他法律条文具有同等的效力。

第四，美国的立法没有排斥外空资源探索利用的国际合作。“关于资源采集和使用的国家立法并不排除今后制定一种多边方法或机制，但目前来说，这样一种多边方法尚不成熟，因为资源采集和利用尚缺乏技术上的可行性。”

笔者认为，从国际空间政治的角度来看，这个立场很可能是美国政府可以最终接受的底线，即通过一定形式的国际合作来开展外空资源开发开采活动。这说明美国对于其鼓励私人实体开展单边行星采矿等活动可能带来的国际阻力是有充分预判的。而认可国际合作或国际机制的建立，也是缓和来自拉美等国家压力的可行策略。

（3）国际机制

一些国家基于多种考虑，避开了对于美国立法是否适当或合法的评价，而直接提出国际机制的构建。这种观点以欧洲国家为代表。意大利指出“对于希望从事月球或其他天体资源采集的非政府实体给予其保证，从符合法律确定性的利益来看至关重要，但某一国家这方面的举措并不代表所有国家的最终约定，除非整个国际社会达成一致。”“现行的一些国际机制，例如规范国际渔业或海底采矿的体制，可能在这方面具有启发意义”。还有国家指出：“需要采取一种多边方法处理从月球和其他天体采集资源的问题，以确保各国遵守进入空间机会平等的原则，以及全人类共享探索和利用外空所带来的益处”。这两个观点都值得中国直接借鉴。

比利时提出，法律小组委员会应当研究构建外空自然资源开发开采的国际机制，可以重新审视《月球协定》，考虑构建国际机制的可行性。这种观点虽绕开了对美国立法的直接评价，但可以预见，任何一种国际机制的构建都会对美国的单边立法和单边开采行为产生一定的限制。一些国家提出外空自然资源开采应当通过多边途径和国际合作来进行。比利时进一步建议外空委就相关问题设立新议题。最终，法律小组委员会通过了题为“关于外空资源探索开发与利用活动潜在法律模式的一般性意见交流”的新议题。

天体及其资源的法律地位问题由来已久，但并未进入联合国框架内讨论，美国立法再次引发国际社会对于相关法律政策问题的热议。

21世纪初，美国、中国均出现了私人或主张行星所有权或出售月球土地的案例。这一度引发了国际空间法学界关于外空法律地位的讨论，但并没有提出一致的结论。2014年7月，美国国会审议了《小行星法》草案，虽然没有通过，但自此引发了国际社会的关注。

在2016年联合国法律小组委员会届会召开前，国际上多个动议和平台已针对相关问题展开讨论。2014年12月举行的艾琳葛罗薇国际空间法会议（华盛顿）、2015年4月举行的美国国际法学会年会（华盛顿）和美国乔治华盛顿大学空间政策研究所举行的专题讲座（华盛顿）、9月举行的亚太空间合作组织空间法律政策论坛（北京）、10月举行的国际宇航联大会国际空间法论坛（耶路撒冷）等都对外空资源开发开采的法律问题和美国立法进行了讨论。

这期间，国际空间法学界对于美国的立法大部分持质疑或批评的态度，但也有支持的声音。法学界并没有达成关于美国立法是否违反国际法的一致意见，两派观点势均力敌。如前所述，在2016年4月的法律小组委员会届会上，美国对于其立法进行了立场说明，并取得了比较好的效果。虽然目前会上仍有部分反对观点，如墨西哥、智利为代表的拉美国家，以及俄罗斯，不过其理由并不充分。

美国的私人实体积极推动国际相关工作组或研究组的建立，试图营造有利的国际舆论。

为了实现行星采矿等外空资源开采的法律确定性，美国的私人实体（如深空矿业公司、行星资源公司、世界安全基金会等）一方面积极推动国内立法，另一方面，也积极的在国际平台上造势，主导或推动相关研究平台的建立。影响力比较大的有：2015年在国际宇航联设立的关于外空自然资源开采的研究项目，主要是论证其技术可行性和意义；再如2014年在海牙成立的空间资源治理工作组，限20～25名专家，主要由美国私人实体（世界安全基金会、美国深空矿业公司等）资助，目标是在2017年制定出一套可行的国际行为准则，以保障和推动外空资源开发利用的发展。该准则最终将在2018年提交给外空委法律小组委员会审议。该工作组刚刚开始实质性工作，笔者为工作组唯一的中方专家。此外，卢森堡2016年设立了以开采小行星矿石资源为目的的“外空资源”长期项目，卢森堡代表在法律小组委员届会上宣布了该项目，并表明项目是开放性的，欢迎各国加入。

3　外空资源开发开采的法律焦点及发展趋势分析

法律焦点

（1）外空的法律性质或法律地位问题

外空，包括月球及其他天体，以及外空自然资源是否为“人类共同遗产”或“全球共有”（global commons）？《月球协定》中的人类共同遗产原则是否已经成为了国际习惯？

（2）不得据为己有原则的含义和适用性

“私人据为己有”，即通过“占有、拥有、运输、使用和出售小行星资源或外空资源”而实现的私人据为己有，是否违反不得据为己有原则？私法上的“私人享有外空资源财产权”与公法上的“私人据为己有”是什么关系？美国立法是否形成对该原则的条约解释？美国、苏联在20世纪60年代关于月球土壤样本的处置实践是否违反该原则？美国的立法行为是否违反国际法？

（3）为全人类谋福利原则的含义与边界

私人享有外空资源财产权是否违反该原则？该原则是否与激励机制原理相背离？该原则的边界是什么？

（4）国内立法管辖权的范围

一国是否有权通过国内法规定外空自然资源的权属？一国是否有权规定其开采的外空资源的处置权？

（5）外空资源开发开采国际机制的构建

这种国际机制与《月球协定》中的“国际制度”是什么关系？是否意味着发达国家加入《月球协定》已经成为必要？国际机制最终的体现形式是“条约”、“软法”还是“协议示范文本”？这种国际机制对于国际空间法、国际法的发展会产生怎样的影响？

发展趋势分析

1）行星采矿等外空资源开发开采问题已经成为国际空间法、国际空间政治领域的热点问题。相关讨论正在多个国际平台同时展开，包括联合国。因此，外空资源开发开采问题也将成为外空外交领域的重大问题。

2）美国的新立法是基于其内部发展商业航天、推动航天科技创新以及完善航天管理机制的需要，但鉴于外空资源的稀缺性和战略价值，其立法也必然具有对外的外空博弈的指向和功能。因此，外空资源开发开采等深空探测技术、工程、法律政策和战略意义将越来越受到各国的重视。

3）外空资源开发开采相关法律问题之所以能在联合国外空委法律小组委员会会议上得到如此关注，其直接原因固然是美国的立法，而根本原因则在于不断增长的外空开发需求和国际法律规则体系发展相对滞后之间的矛盾。国际社会，包括国家、国际组织和私人实体，对于开发开采月球等天体的需求与日俱增，而已有的国际空间法体系并不能对于调整相关活动提供明确的指引。

4）目前，国际社会很难得出“美国立法违反国际法”的一致意见。联合国平台内，各国在外空资源开发开采领域的利益博弈才刚刚开始。联合国外空委法律小组委员会未来几年，将针对外空资源开发开采的法律焦点问题进行讨论。但在短时间（5～10年）内很难达成一致，各执一词的局面将长期存在。与法律问题相比，关于构建相关国际机制的讨论相对容易开展，也更有可能形成一定阶段性的成果。

5）可以预见，未来讨论的核心应当是“一个可接受的外空资源开发开采国际机制的构建”，而非法律问题本身。因为从优先次序上来看，法律问题的解决将是一个长期的过程，而灵活、多样的国际合作机制的构建更为现实可行，也更为紧迫。换言之，多种国际机制的构建和实践，将为未来国际法律框架的构建提供直接的参考和依据。

6）外空资源开发开采相关国际空间政治的发展形势取决于两大要素，一是美国立法的执行情况，二是国际机制的构建情况。美国在短期（1～2年）内将致力于构建国内的监管体系和管理机制，明确各部门分工。外空采矿的开展取决于美国监管体系的构建进度。

7）关于国际机制的构建，法律小组自身很难有大的作为，只能是确立诸如开放、合作、互利等一般性的原则，很难构建现实可行的国际机制。相比之下，其他国际平台的研究成果很可能起到示范法的作用。这意味着要重视其他具有较大影响力的平台，例如国际宇航联、海牙工作组等。

8）关于行星采矿等外空资源开发开采的技术、法律、政策和战略的讨论将长期存在。空间技术发达国家之间、空间技术发达国家与空间技术不发达国家之间，围绕外空资源开发开采的外空博弈也将沿着“利益均衡-打破均衡-利益再均衡”的进路长期存在。

9）外空资源开发开采活动法律体系发展的趋势：相对制定新的国际公约而言，更为现实的，是通过国际协议（双边、多边）来调整外空资源开发开采活动。通过国际协议（合同）灵活安排合作主体在具体合作项目或任务中的权利、义务和责任。待形成若干国际实践之后，从中总结关于外空资源开发开采的一般性原则和共性规则，用来作为在联合国框架下建立国际机制的基础。国际机制的形成，初步可能以软法文件为载体，经过一定时间的发展完善，必将作为未来新的条约等国际法制定的基础。

10）关于可行性国际机制模式和内容，笔者认为可围绕2个维度和3个要素来构建。2个维度：目标天体和目标资源。

根据不同的目标天体，国际机制有3种模式：第一，较大空间内的共存合作与竞争，例如对月球的开发开采。各国可以各自单独开展开发开采活动，对于合作的需求虽然存在，但不是必须。对于规则的需求更多的是对各自月球开发开采设施的保护，而非活动的协调机制。第二，较小空间内的共存合作与竞争，例如对某个小行星的开发开采。假设小行星的理想着陆点有限（2～3个），这时就需要一定的协调或合作机制，来调整有意对该小行星进行开发开采活动的国家间关于着陆权、开采权等空间交通关系。第三，较小空间内的排他性竞争，最典型的是小行星的整体捕获活动。该活动事实上排除了他国的相关权益，其违反不得据为己有原则的嫌疑最大。因此，相关活动对于国际合作和协调机制的需求最强。换言之，国际合作可能是使相关活动获得合法性或适当性的唯一途径。

如果目标资源不同，国际机制的内容也可能不同。第一，水。深空探测中航天员的生命具有最高价值。作为生命必须的水资源，可以考虑对相关有偿共享机制提出更高的要求。例如，在同等的市场条件下，外空水资源的开采国应当优先考虑将水转让给正从事深空探测的航天员的所属国。第二，稀有矿产，例如铂金。鉴于其蕴藏的极大经济利益，设立一定的国际激励机制是必要的，如赋予开采主体一定程度的占有、使用、收益和处分的权利。但基于考虑发展中国家利益的需要，设计适当的共享机制也是必要的，否则国际政治利益无法实现均衡，从而不利于外空开发开采活动的开展。第三，稀有能源，如氦3。对于可能带来能源革命和社会巨大发展进步的稀有能源，在设立激励机制的同时，也应考虑一定的强制推广或强制共享机制。这才是遵守和实现“为全人类谋福利原则”的最好例子。

国际机制的3个要素就是指上述提及的激励机制、共享机制和合作机制。一个切实可行的外空资源开发开采机制首先要具备激励机制，否则空间活动主体，特别是私人实体没有足够的动机进入该领域。激励机制是形成任何健康市场的前提。其次，如果缺少适当的共享机制，外空资源开发开采将难以得到拉美等发展中国家的支持，同时宥于“一致通过”原则，在联合国框架内形成相关国际机制是不现实的。最后，鉴于外空资源开发开采的技术复杂性、法律不确定性、政治敏感性和战略重要性，国际合作、国际协作和国际协议安排是平衡各种利益、划分权利义务、分割风险责任的最佳途径，也是避免外空采矿竞赛的最有效的方法。

4　关于中国的对策建议

1）探月及深空探测等相关部门，应尽快组织深入分析美国立法对于中国航天工程开展的利弊。

2）抓紧研究外空资源开发开采的法律焦点问题，形成中国立场。

3）尽快组织力量研究外空资源开发开采国际机制的构建问题，提出符合中国利益的具体建议，加大对外空外交的投入。

4）确立“技术-政策-法律”三位一体的航天强国建设理念，加强对法律政策研究的重视。因为法律政策和战略分析的结论，往往可以对技术研究和项目开展的方向起到决定性的作用。如果法律、政策和战略不可行，那么技术可行的意义就会被大大限制。

5）仔细研究美国等国家加大深空探测投入的真实意图和战略意义，在国家空间政策的修订和制定中，提升深空探测（包括行星采矿）的战略地位。

Analysis on the Legislation of U.S. Planetary Mining