国内法治评价指标体系：现状与评析

何志强+邱佛梅

摘要：法治评价旨在推进法治发展，包括法治国家评价、法治政府评价和法治社会评价。指标体系被视为评价中的核心问题，某种程度上决定评价的科学性。国内法治评价中，内地与港台地区有别，内地评价又可划分为体制内部依法行政考评和体制外第三方评价。由于评价目的、理念与环境条件不同，指标体系构建路径、指标结构与数源、指标评分标准亦差异较大。未来发展的方向，应强化评价内容及指标体系的结果导向及公众满意度导向，体现法治政府绩效评价理念，既发挥导向激励功能，又凸显法治的价值。

关键词： 法治评价；依法行政考评；法治政府绩效评价；指标体系

中图分类号： D912 文献标志码：A 文章编号：1009-055X（2016）03-0071-08

一、法治评价内涵及指标体系

法治评价一般是指法治（地区）国家评价，涵盖法治政府评价和法治社会评价。评价涉及两个重要问题：一是评价主体，二是指标体系。法治政府评价是对政府决策与行为符合法律程度的评判，以及对政府依法行政所形成的社会影响力的评价。作为组织管理的核心环节和基本手段，法治政府评价既是对法治政府建设水平的测量，也是对法治政府建设目标实现程度的检验，既是体制内部自上而下推进法治政府建设工作的有效手段，也是法治政府建设的客观要求。[1]所谓法治政府绩效评价，是基于政府绩效评价的理念与导向，以特定政府（部门）为评价对象，对其在建设法治政府方面的效果性、效率性、经济性与公平性的综合性测量。[2]法治社会相对于法治政府和法治国家而言，则处于基础的地位。法治社会评价是指依据一定的标准和程序，对某一区域的法治政府建设及法治社会建设的社会效果、社会影响力及其价值进行判断的一种评价行为，是对相对于国家公权力的公民、政党团体和其他社会组织行使社会公权力的法治化程度的评价。

逻辑上，法治政府绩效评价是政府绩效评价的组成部分，它涵盖了政府整体、政府部门、政府支出、政府政策绩效评价等范畴，并与它们形成一种矩阵结构。[3]评价内容即“评价什么”，构成法治政府绩效评价的核心问题。理论上，作为政府绩效评价的组成部分，法治政府绩效评价的理念、方法、过程以及指标设计，与政府绩效评价具有一致性，两者的差异在于评价内容的不同。由于政府职能是政府绩效评价的基础，因此，政府的法治职能、绩效评价内容与评价指标存在高度的关联性。而法治社会评价是相对于法治政府评价而言的，具体区别如下：第一，在性质上，法治政府评价是政绩性评价，属于地方政府绩效评价，法治社会评价是水平性评价，即区域法治水平评价；第二，在评价内容上，法治政府评价是针对政府行为的合法性及其社会影响力的评价，法治社会评价针对的是法治社会建设的社会效果的评价；第三，在评价标准上，法治政府评价依据政府职能和制度规定，法治社会评价更多采取现代法治价值和理想法治社会的标准；第四，在评价进路上，法治政府评价采取制度性进路，而法治社会评价采取制度性进路与价值性进路相结合的方式。

指标体系是法治评价的关键问题。在2012年12月纪念现行宪法公布施行30周年大会和2013年2月中共中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习会上，习近平两次提到“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的命题，法治建设成为当前全面深化改革的重要命题和任务。2013年11月，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，要求“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”。2014年10月，四中全会又进一步强调，“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容纳入政绩考核指标体系”。在全面推进法治中国建设的背景下，学术界和地方积极探索和推进法治政府建设评价及指标体系构建。据不完全统计，目前我国已有17个省级政府出台了相关的法治考核与评价办法。

然而，如何量化评价一个国家或地区的法治化水平，如何构建法治评价指标体系，是法治建设的一个重大理论与现实问题。它的意义在于：第一，通过测量的方式，检验和推动法治建设总体目标的实现，提高区域法治水平；第二，通过调查的方式，了解民意，实现政府和公民的良性互动，提高公民参与法治建设的积极性，增进公共政策的回应性；第三，通过评价的方式，有效带动整个区域的政府和社会组织的法治转型，推动社会朝着“善治”方向发展。但从实践情况来看，指标体系是高度技术性工作，涉及一系列理念和现实问题。显然，分析和总结已有的做法与经验，对法治评价的内容与指标体系展开系统研究，是实践提出的迫切要求，亦具有重要的理论价值。

二、港台地区法治评价指标体系

（一）“香港法治指数”

“香港法治指数”属于第三方评价的一套评估香港整体社会发展进程的工具指数，由香港社会服务联会倡导及赞助进行，源自于1999年开展的“香港社会发展指数计划”，并自2000年起，每两年发表一次指数报告。该指数是由14个领域的47项社会、政治及经济指标组成，涵盖公民社会、政治参与、国际化、经济、环境质素、文娱、康体、科技、人身安全、教育、房屋、卫生健康、治安及家庭团结等范畴。鉴于原有的指数并不包括对法治的评估，2004年起，倡导者另行制定了一套法治分类指数。[4]并依据美国法学家富勒对法治标准的定义：“法律的基本要求”“依法的政府”“不许有任意权力”“法律面前人人平等”“公正地施行法律”“司法公义人人可及”“程序公义”[5]，构建了包含7项评价维度（一级指标）的香港法治指数评价体系，如表1所示。

“香港法治指数”的特点是以研究团队为组织主体，资金来源于社会捐赠，不需要对政府负责。在评价方式上，主要采取随机抽样，访问对象包括政府官员、执法官员、法官、立法会议员，以及法律专业人士，同时邀请外来专家对评价体系与结果进行检验。

（二）“台湾公共治理指标体系”

2008年，台湾地区“行政院研究发展考核委员会”委托同年成立的“台湾公共治理研究中心”研究提出了“台湾公共治理指标体系”。这套体系借鉴国际上较为成熟的做法及相关的指标，如“经济合作与发展组织”提出的“公共治理与管理（Public Governance and Management）”体系、联合国公共行政与发展计划（UN Program in the Division for Public Administration and Development Management， DPADM）、世界银行公共部门治理组织（World Bank Public Sector and Governance Organization）所公布政府治理及组织表现品质指标（Indicators of Governance & Institutional Quality）与全球治理指标（The Worldwide Governance Indicators，WGI）、透明国际（Transparency International， TI）发表的贪腐指标（Corruption Perception Index， CPI）及全球贪腐报告（Global Corruption Report）等。[6]

“台湾公共治理指标体系”包括7项一级指标、20项二级指标以及由主观评价与客观评价相结合的121项三级指标。在评价方式及数据源方面，客观指标值源自本地区政府统计及国际组织统计资料；主观指标值参考已完成的国外研究报告，以及专家问卷调查。专家由学术界119人、政府59人、产业界高管39人、公民社会（非政府组织、媒体等）34人，共251人组成，问卷由010个等级形成评分量表。 表面看来，《公共治理指标体系》与法治存在距离，但实质内容大都与“法治政府建设”有关，评价目的亦旨在加强法治政府建设，提高民众对政府的信任度和施政满意度。

应该说，上述两个地区的评价指标体系的内涵存在差异，但评价内容（指标）与法治政府、法治社会、法治国家或地区关联密切。共同特点为：一是评价主体独立，均为政府系统之外的第三方主体，具有较高的社会公信力；二是以主观评价为主，主要采取公众评议和专家评议的方式，评价者（访问对象）包括公众及专业人士，但也有部分指标采用具有广泛影响力与公信力的专业报告作为基本数据源；三是评价内容（指标）内涵清楚，结构简洁，过程性内容和指标较少，凸显结果导向。

三、内地代表性法治评价指标体系

自2004年国务院在《全面推行依法行政实施纲要》中提出推进依法行政，建设法治政府的目标，之后又在相关文件中多次提到要“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”。在这一法治大背景下，学术界和政府对于法治指数、法治评价的关注度和研究热度越来越高，一批来自法学界、管理学界、社会学界和实务界的专家学者分别承担了“城市法治环境评价”“法治建设指标体系”“法治政府评价指标”“法治指数”等研究课题，开启了中国法治评价运动的先声。当前各地相继开展的法治评价的实践正在如火如荼进行中。中国第一个法治指数产生于香港，2005 年，香港通过计量得出法治水平得分为75分。2008年，浙江余杭推出了内地首个法治指数，实现了内地法治评价的重大突破。随后，北京、深圳、上海、昆明、成都、天津等多个地区也都进行了有益的探索和尝试，或推出法治指数，或构建法治政府评价体系，以探索地方法治政府、法治社会量化评价的科学路径和有效方法。从全国范围内观察，我国法治评价指标体系按照评价性质不同可以分为两类： 一类以《广东省法治政府建设指标体系（试行）》为代表的体制内依法行政考评指标体系，主要是围绕某一地区的法治政府建设目标而构建指标体系；另一类以《广东法治政府绩效满意度评价指标体系》为代表的体制外第三方评价指标体系，针对某一地区的法治化水平进行全方位量化评价。

（一）体制内依法行政考评指标体系

为推进法治政府建设，2010年，国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》，提出了我国法治政府建设的五项目标指向：规范行政立法、科学民主决策、公正文明执法、完善政务公开和明确有力监督，并明确要求加强依法行政工作考核。与此同时，一些地方政府尝试构建法治政府评价体系，本文视之为体制内法治考评。2007年，安徽省宣城市发布的《宣城市人民政府关于印发宣城市依法行政考核指标体系的通知》是法治政府评价公开的最早官方文件。2008、2009年，国务院法制办先后与湖北省政府、深圳市政府、重庆市政府签订推进建设法治政府的合作协议，三地在全国率先开展试点工作。深圳市以地方政府规章的形式，于2008年年底出台了全国首个地方性法治政府建设指标体系，也是全国第一个法治政府量化评价体系，标志着我国开始探索和尝试对法治进行定量评价和分析。之后，湖北省政府于2010年发布《湖北省法治政府建设指标体系（试行）》，广东省政府于2011年（2013年修订）发布了《法治政府建设指标体系（试行）》等。迄今为止，全国至少有17个省级、市级和县级政府出台了法治政府评价指标体系。一些省份（自治区、直辖市）尚未出台法治政府评价指标体系，但仍以通知、意见等形式发布有关办法，制订指标体系，贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》，例如上海市政府在《上海依法行政状况报告（2004—2009）》和《上海市依法行政“十二五”规划》的基础上，出台了《关于2013年至2017年本市进一步推进法治政府建设的意见》。本文选取几个典型的指标体系为代表进行分析，表3为几项有代表性地方法治政府建设考评特点及指标结构，均为体制内自上而下的目标评价。

考核与评价是两个关联密切的概念，法治政府评价在我国体制内聚焦于依法行政考评。总体来说，尽管我国的法治政府评价起步较晚，但发展非常迅速。依法行政考评已成为体制内部的重要考评项目，并逐步融入绩效评价的基本理念和评价方法，建立了较为成熟的评价指标体系。其主要特征表现为：一是指标体系的设计以目标考核为导向。实践中，国内考评大多围绕2004年国务院颁发的《全面推进依法行政实施纲要》、2009年国务院办公厅出台的《关于推行法治政府建设指标体系的指导意见》以及2010年国务部发布的《关于加强法治政府建设的意见》中的相关目标要求，对制度上的目标进行细化分解，来构建评价指标体系，以是否实现制度建设的规划和要求为评判标准，重点审查职能的落实。这样的依法行政考核仍然属于传统的目标管理模式。“考评事实上成为自上而下组织控制的理性工具，虽然这种理性工具致力于追求法治政府的执行力，但有执行力未必必然有公信力。”[7]因此，政府对此种评价体系理应当有所反思。二是以定性描述为主，凸显过程控制。各省考评体系以定性描述为主的指标数量占绝大多数，定量指标较少。评价指标定性描述虽然简便易行，导向性明确，但评价主观性较强，结果较抽象，不利于反映被评价对象之间的实质差别，评价效果不理想。例如，湖北省指标体系中三级指标“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制基本建立”等，主观性太强，难以把握和评价，现实中易出现偏差导致考评缺乏科学性和公信力。相应地，实践中很多具体指标的设定都以定性描述为主，未能量化、细化，因此更多体现处在过程控制层面，以过程性为导向，重在考核“政府做了什么”，而忽略了工作的实际效果。三是内部考核与外部评议相结合。大多数省份构建的指标体系均包含内部自评指标和外部评议指标（群众满意度指标或专家评议指标）。“依法行政考核的公众参与使得公众成为评判政府依法行政工作绩效的权威性主体，从实质上加大了政府工作的外部监督作用，最终保证依法行政工作通过充分回应民意而获得合法性”。[8]

（二）体制外第三方评价指标体系

近些年，第三方评价在我国政府绩效评价、立法后评估、社会组织评价、财政专项资金评价等各类考核和评价活动中得到了广泛应用。在法治建设过程中，第三方法治评价因其具有独立性、公开性、公正性和专业性等天然优势，能够有效克服体制内自我评价、目标考评的固有弊端，成为中国法治量化评价的一道亮丽风景线。所谓第三方评价，是指由与政府无隶属关系和利益关系的第三方组织实施的评价活动，可以分为独立第三方评价和委托第三方评价。[9]当前，我国的法治评价，委托第三方实施部分评价的实践活动已屡见不鲜，而第三方独立制定评价指标体系、主导实施法治测评也将成为大势所趋。国内委托第三方评价，是由委托方和受托方共同设计评价指标，并由受托方在委托方的协助下实施开展评价活动、获取评价信息。例如，浙江余杭指数、法治湖南建设考核指标体系和法治昆明综合评价体系等等。国内独立第三方法治评价的首例是中国政法大学法治政府研究院于2013年对全国53个有地方立法权城市法治政府建设状况的评价。而后，较有影响力的实践和研究有：由华南理工大学政府绩效评价中心组织的广东省法治政府绩效满意度评价等。法治政府评价活动短短十年的发展历程可以大致分为三个阶段：第一个阶段是由地方政府自行开展依法行政考核；第二个阶段则由部分地方政府开始委托第三方机构实施评估；第三个阶段则由第三方机构主动发起并完成了整个评估过程。[10]笔者认为，我国的法治评价已逐步进入独立第三方评价的阶段，以独立第三方为评价主体，构建主观评价与客观评价相结合，以专家评议与公众满意度评价主导的指标体系能充分体现专业性、公信力与可行性，避免体制内部评价的角色冲突及信息失真。

表4为几项代表性体制外第三方法治评价特征及指标结构。从文献资料分析来看，我国的第三方法治评价尚处于起步阶段，主要特征如下：一是以量化指标为主。第三方法治评价的指标体系设计主要以可以考察量化的内容为主要指标，较少融入价值性的判断。二是指标体系通常分为三个层级架构，或者称为三级指标体系。一级指标即评价目标，重点关注评价的战略思想和战略理念。二级指标即评价维度，侧重评价的策略目标，重点关注组织内的职能结构。三级指标即具体指标，通常结构复杂，角度多变。三是指标体系更趋向于公开化、具有更强的可检验性。“评价体系和评价结果能否公开是检验评价体系科学与否的一个标尺，科学的评价体系应该是开放的，而不是封闭于行政系统内自我欣赏的”。[11]四是公众参与度较高。第三方评价主要是由学术机构独立开展实施，并增加公众评议环节，侧重对公众满意度的调查，在一定程度上体现了法治民主性。五是评价指标偏重于执法领域，依法行政仍然是评价的重心。换言之，法治政府评价已成为热点，法治社会评价仍处于萌芽阶段。

四、对法治评价指标体系的评析

法治评价作为推进法治实践的手段，顺应了“指数化”运动的潮流与趋势。改革开放三十多年来，我国法治理论研究取得了重大进步，但是“重西方、轻本土，重理念、轻实践”的倾向依旧[12]，特别是较多的法学研究只有空泛的价值论证，缺少与法治建设相关的各类社会调查和数据收集。纵观目前我国法治建设评估及指标体系构建，仍有若干问题不可回避。

第一，法治评价指标体系与评价主体密切关联。一般来说，评价主体可分为内部主体和外部主体，包括政府、其他公共部门、政党、第三部门、私人机构、专业研究机构、志愿者以及公民等。就我国法治评价来说，其评价主体主要包括政党、权力机关（各级人民代表大会）、上级政府机关、社会公众、专业性评价机构等组成的团体与个人。[13]评价主体决定法治评价的公信力。西方国家主要是由独立第三方组织开展自下而上的非官方性质的评价，指标体系以主观指标为主，更加关注被评区域的现实法治状况及其与法治理想之距离，更加凸显了法治理念的价值和法治目标，具有较强公信力。我国法治评价路径一般自上而下，作为政府内部考核依据，并以客观指标为主原因在于内部评价较为方便获得客观指标值。同时，政府相关部门或者是由政府部门委托的第三方进行的评价，如我国地方政府法治考评，评价主体为上级党委政府，指标体系设计主要围绕着上级政府文件设定要求进行细化分解，属于目标考评。指标体系一般较为庞杂。因此，评价主体不同，指标体系设计的理念也不一样。

第二，法治评价以主观指标评价与客观指标评价相结合。主观评价是指评价者根据自我感受、认识、愿望等主观意识对所研究的社会现象中的客观事物及其状态进行判断的一种评价行为。主观评价可以直接反映人们对法治的基本态度及内心认识，并弥补客观评价无法面面俱到的局限性。主观指标有设计、编制和数据收集成本相对较低等优势，同时也存在评价者易受舆论、时政、法治理想与现实反差等因素影响，从而影响到评价结果等不确定性。客观评价是指评价者依据一定的标准和相关规定，通过统计数据来反映对所研究的社会现象中的客观事物及其状态的一种评价行为。具有能够较全面和客观地“反映”法治的综合状况、验证主观指标的非理性程度等优点，以及单项测评的效度低、单独设计和收集新的客观数据成本高和客观数据的真实性难以保证等缺点。[14]关于主观评价与客观评价相结合的选择问题，目前国内外实践主要有三种做法：一是以客观指标为主、主观指标为辅的权重安排；二是主观指标与客观指标在不同的历史发展阶段有不同的权重比例；三是更强调主观指标与客观指标的相互验证。[15]

第三，内地法治考评一般指标繁杂，并以客观指标及过程性指标为主。当前，内地大多数地方法治政府建设指标体系都服务于体制内自上而下的目标考评，具有高度的趋同性。“以评促建、以考代评”，使得我国的法治评价内容上基本一致，指标数量繁多，可操作性不强，客观数据真实性遭质疑，法治评估缺乏公信力和科学性。笔者认为，国内的法治评价在路径选择上应当依据现代法治价值与理想法治社会的标准，并结合政府的法治职能，以独立第三方为评价主体，以专家评议与公众满意度评价为主导，构建主观评价与客观评价相结合的指标体系。同时，在指标体系设计过程中也应注意将指标数量化繁为简，增强内在关联性与逻辑性，强化结果导向和公众满意度导向，注重过程与结果的相结合，关注评价体系的统一性和评价对象的差异性，重点改善指标测量的科学性与客观性，使评价指标体系更具信度和效度。

第四，国内法治评价指标体系构建欠缺科学依据和规范性流程。指标体系作为一种工具和测量方式，不仅能够反映法治发展的状态和水平，而且能够体现法治发展过程中存在的问题和不足。2008 年，经合组织（OECD） 在《综合指数的设计手册》中曾经提到，一个理想的建构步骤与顺序包括界定概念框架、数据选择、数据处理、多元分析、标准化、不确定性和敏感性分析、与其他指数的关联、分解为基础指标、结果可视化等环节。该手册认为，指数建构的每个步骤和阶段所作的选择都将对其后的步骤及整体结果产生重要的影响。[16]而当前，国内的指标体系设计依据的科学性均遭到了许多学者的质疑，其评价流程也欠缺规范性。对此，要使评价体系科学合理，必须结合政府职能与现代法治价值标准作为依据，按照系统性、有效性、可操作性、可比性和独立性等基本原则设计指标，规范评价流程。

指标体系作为实现评价目的的技术工具决定评价的科学性。同时受制于评价什么，即法治的概念内涵。换言之，对法治的概念界定直接决定评价维度（一级指标），影响体系结构。本质上，法治指数是一种数字化的量化工具和手段，通过多种数据取样进行综合、叠加、统计运算而获得相应数值，以衡量和评估复杂事物和现象的总体状况。[17]因此，法治指数构建需要细化到可以量化的具体指标。“具体指标是评价或测量对象的替代物，从而为复杂概念或观念提供一个简化的测量”。[18]具体指标是复杂概念的简化，不同国家或地区因对法治概念的界定不同导致具体指标不同。我国现有的法治评价主要关注的是“法治建设正在做什么”，而不是“应该做什么”；评价主体较单一，以政府主导，缺少公众、社会代表及专家的参与；评价结果常常局限于表层的打分排名，不能充分地反映法治政府建设和法治社会建设的质量和效果，为此，应加强结果导向，并引入公众满意度导向，提升我国法治建设的公信力与执行力。

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Abstract： Evaluation of rule of law aims to promote the development of the rule of law， which includes evaluation of state ruled by law， evaluation of government ruled by law， and evaluation of society ruled by Law. Index system is regarded as the core problem of the evaluation and decides the scientificity of the evaluation in some ways. Among the domestic evaluation of rule of law， the mainland evaluation can be divided into evaluation of administration by law within the system and the thirdparty evaluation outside the system， which is different from Hong Kong and Taiwan. Due to the different evaluation purposes， concepts and environment conditions， there are large differences in index system construction path， index structure， data and index score standard. The future developmental direction should strengthen result oriented and public satisfaction oriented evaluation contents and index system and reflect the concept of performance evaluation of government ruled by law， which can realize the guide and incentive functions and highlight the value of the rule of law.

Keywords：evaluation of the rule of law； evaluation of administration by law； performance evaluation of government ruled by law； index system