法治政府评价的国际经验

郑方辉+黄怡茵

摘要：法治评价被视为“可量化的正义”，评价指数（法治指数）已成为世界各国法治水平及营商环境的风向标与温度计。在各具特色的评价中，联合国法治体系强调绩效、透明、廉洁、问责和能力，世界银行治理体系凸显权利保护，全球正义工程法治体系持守民间立场，三者具有广泛的代表性与认同性。法治政府评价是法治评价的内核及不可或缺的重要组成部分，在我国推进全面依法治国的战略进程中，立足于“法治国家、法治政府、法治社会三位一体”的建设思路，借鉴国际上较为成熟的经验，构建具有中国本土特色法治政府评价体系，尤其又是指标体系和组织体系，以评价推动法治建设是实现2020年基本建成法治政府目标的客观要求和重要手段。

关键词：法治政府评价；联合国法治评价；世界银行治理体系；全球正义工程；指标体系

中图分类号： D912 文献标志码：A 文章编号：1009-055X（2016）03-0053-10

现代意义上的法治“是一种治理状态或秩序，在这一治理状态中，存在着法的普遍性和有效适用性，法律之于政府权力具有优先、至上的权威。或者说，政府应由法律规制并服从法律，最终使公民的自由权利得到维护、保障并扩大”。[1]法治相对于人治而言，正如习近平指出：“法治和人治问题是人类政治文明史上的一个基本问题，也是各国在实现现代化过程中必须面对和解决的一个重大问题。纵观世界近现代史，凡是顺利实现现代化的国家，没有一个不是较好解决了法治和人治问题的。相反，一些国家虽然一度实现快速发展，但并没有顺利迈进现代化的门槛，而是陷入这样或那样的‘陷阱，出现经济社会发展停滞甚至倒退的局面。后一种情况很大程度上与法治不彰有关。”①法治政府是法治的内核。2015年，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，要求强化考核评价和督促检查，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系。回顾过去十几年历史，自2002年党的十六大报告提出“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略”之后，2004年，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，2012年，党的十八大进一步明确实现“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成”的时间表，2014年，十八届四中会议将“依法治国”作为会议主题。在这些党和政府的重大决定中，均强调以考评推动法治政府建设，确保建设目标得以实现。

事实上，以评价洞察法治水平，推动法治建设也是西方国家的重要经验。法治评价可追溯到美国20世纪90年代兴起的“法律与发展运动”和“社会指标运动”。1968年，美国学者伊万建立了包括70项具体指标的法律指标体系。之后代表性的法治评价有世界银行全球治理指标（Worldwide Governance Indicators，简称WGI） 、世界正义工程（The World Justice Project，简称WJP）等。2005年，国内首次引入“法治指数”概念，用于阐述与衡量一国人民守法意愿以及对本国法律体系或制度的信赖程度。[2]近十年来，尽管学界对此存有不同的声音代表性的观点：量化法治是全球法治发展中的一种潮流，它既有助于改善投资环境，吸引外国投资，又有助于衡量本国法治发展水平；量化法治并以法治指数诱导地方政府推进法治的构想，有将法治建设务虚化、简单化的倾向，它不外乎是利用专门术语来掩饰空洞的内容，看似专业，但实质多余甚至有害；不能否定量化法治对于当下中国法治建设的重大意义，而是要在实践中反思法治指数设计中的虚与实等相关的思想维度。 ，但主流意见认为法治评价是“可量化的正义”。[3]从学理而言，对政府的评价不同于对企业的评价，政府目标的多元性，运行过程的非市场性以及政策效果的滞后性决定政府评价具有强烈的价值导向（企业的目标相对单一，即追求长期利润最大化），因而难以截然区分量化评价与规范性的非量化评价，何况，法治政府评价亦不同于对政府经济职能的实现程度评价（政府的经济职能实现往往存在明晰的衡量指标，如经济增长率、失业率、通胀率、国际收支及财政赤字率），评价方式、过程及结果与评价目的、主体密切关联。由此，不能简单地将量化评价与定性评价对应起来，某种程度上它们互补互证，既体现“可量化的正义”，也存在非量化的价值。

对中国法治建设而言，法治评价的意义可视为对全球法治化的回应，也是中国法治发展客观需要，甚至可以说，比较国内外做法，建立中国特色的法治体系的主要意义：一是对不同社会体制和文化进行比较；二是为改造权力结构提供更清晰的蓝图；三是使法制建设的具体举措和绩效的评价趋于统一化。[4]本文基于此种理念，首先介绍在国际上影响较大的三项法治政府评价体系及特点，之后探析可借鉴的经验，旨在为国内法治政府评价提供参考。

一、强调绩效、透明、廉洁、问责和能力的联合国法治政府评价

为监测各国法治能力建设和强化法治的影响，联合国构建了法治评价体系。其中，针对政府的法治评价是该体系的重要组成部分（本文称之为法治政府评价体系）。联合国法治评价对象包括司法机关和行政机关，针对行政机关的部分，本文称之为法治政府评价。 联合国的法治政府评价对象包含监狱和以警察机关为主的执法机关。评价体系分别以绩效、廉洁、透明度和问责、对待弱势群体的态度以及能力等四个维度来衡量法治水平。绩效是指机构向社会提供高效和有效、可实现以及回应民众需求的服务；廉洁、透明度和问责是机构运作透明和廉洁状态，并对行为准则和标准负责；对待弱势群体的态度是指机构如何对待少数群体、受害者、需要受保护或所受法律救助的儿童、国内流离失所者、寻求政治庇护者、难民、归国者、无国籍者和精神病患者等人士；能力是指机构拥有履行职能的必要人力和物质资源，以及有效配置资源的行政和管理能力。体系共有84个指标，被分配到警方（41个指标）、监狱（43个指标）。对应每个机构，指标被分成若干个篮子（basket，二级指标），之后再延伸出具体的评价指标。

（一）评价内容和指标

针对联合国法治政府警方和监狱的评价维度、对象、内容和具体指标表如表1所示。

（二）评价方法

联合国的法治政府评价采用主观评价和客观评价相结合的方法。在主观评价方面，分别采用公众和专家问卷调查法。公众调查可以获得公众基于个人经验对法治状况的一般性认知和对警方服务、权利侵犯等指标的评价。专家调查可以获得专家基于专业知识和个人经验对法治状况做出的总体性、专业性评价。在客观评价方面，组织评价机构分别收集相关指标的官方数据、内部数据和文件。官方数据是指由刑事与司法机构、国际组织和社会团体公布的数据，内部数据是指由联合国工作人员、法律及人权部等相关部门掌握的数据，文件查阅是指查阅宪法、刑事诉讼程序和预算以及财政报告等文件。

相对而言，主观评价是联合国法治政府评价的主要方法，其中又以专家调查法为主。在指标体系中，通过公众和专家调查获得数据的指标占指标总数的76%，而由专家调查产生的数据构成了135项指标中的78项，占指标总数的58%，通过公众调查获得数据的指标数量为24项，通过官方及内部数据以及文件查阅获得数据的分别有17项和16项指标。联合国法治政府评价注重过程与结果相结合。评价内容从四个维度来衡量刑事与司法机构的法治水平，评价对象针对刑事与司法机构及其工作人员，并细分为公安机关及其他执法机构、司法机关和监狱三类，评价方法采用公众问卷调查法和专家问卷调查法的同时，还采用官方数据、内部数据和文件查阅等客观数据资料。

二、凸显权利保护的世界银行法治政府评价

为测量与分析各国治理绩效，世界银行建立了全球治理指标体系（Worldwide Governance Indicators，简称WGI）。WGI的数据源自对世界各国的企业、市民、专家、思想库、非政府组织和国际组织的调查，涵盖了全球超过200个国家及地区自1996年以来各领域的治理数据，覆盖了言论自由与责任、政治稳定和消除暴力（恐怖主义）、行政效能、监管质量、法治和控制腐败等六项综合指标。这些指标以31个不同数据源的数百个变量为基础，反映了公众、专家、非政府组织、商业公司和公共部门对所在国家或地区治理绩效的认知和评价。其中，法治政府评价是法治评价部分的重要内容。

（一）评价内容和指标

WGI体系的法治政府评价侧重测量公众和专家对政府机构的信心和社会规则的遵守情况，特别是合同执行、财产权保护、警方执法，以及犯罪暴力发生情况。具体指标见表2。

（二）评价方法

世界银行使用主观调查的方法对各国政府法治水平进行评价。但世界银行并非自行组织调查，而是直接使用相关权威机构采集的、成熟有公信力的调查数据。WGI收集和汇总了30个权威机构的数据来源，涵盖了市民、企业家、公共和私人机构专家的观点和经历，充分反映世界各国政府法治的总体质量。总的来说，WGI使用的数据来源可概括为四方面：一是对家庭和公司的调查，共有非洲民主动态调查、盖洛普世界民意调查和全球竞争力调查报告等数据来源；二是商业信息提供者，共有经济学人智库、环球透视和政治风险顾问公司等数据来源；三是非政府组织，有全球金融诚信研究所、自由之家和无国界记者组织等数据来源；四是公共组织，有CPIA世界银行评估、区域发展银行、欧洲复兴开发银行和法国财政部数据库等数据来源。总体上，WGI数据反映了广泛群体对法治政府的感受情况。首先是来自个人和公司对所在国法治情况的第一手资料，包括世界经济论坛的《全球竞争力报告》、管理发展学院的《世界竞争力年鉴》、世界银行的《商业环境和企业表现调查》、盖洛普世界普查、拉丁美洲民主动态调查、非洲民主动态调查和美洲民主动态调查等；其次是主要跨国发展机构的观点（欧洲复兴银行、非洲发展银行、亚洲发展银行、世界银行），反映了这些机构工作人员对所在国法治状况的深度经历与体会；再次是公共部门专家的认知与感受。如美国国务院、法国财政部和产业与就业部等，这些部门的专家基于政府运作的经历与体会对法治状况做出评价；最后是非政府组织（NGO）和商业智库，像无国界记者组织、自由之家和贝塔斯曼基金会等非政府组织和经济学人智库、环球透视、政治风险顾问公司等商业智库。这些组织基于自身客户网络的大量经验对所在国的法治政府状况做出评估。

（三）评价结果

从1996年开始，世界银行就以此体系开展实证评价。从 1998 年的评价结果看，除了个别国家年度取得进步之外，其他国家在各维度上都出现了严重恶化，其中包括阿根廷、科特迪瓦、厄立特里亚、泰国、委内瑞拉和津巴布韦等。此外，还有一些国家仍处于治理危机时期，如索马里、朝鲜、委内瑞拉、缅甸、苏丹和阿富汗。但单从法治维度的评价结果看，1998 年至 2008 年间，全球各国（地区）都有较大进步（表3）。究其原因，与民主、法律运动与社会发展有着密切的关系。

在WGI的评价结果中，2006年以前，我国法治状况变化幅度不大，这与我国在这段时间的法治与法律政策实施处于初级阶段有较高的吻合度。2006年至2011年变化较大，且呈现上升趋势，但2011—2013年又出现下降，究其原因，与我国近几年社会经济处于深度转型，市场经济高速发展与法治建设相对滞后存在密切关系。

三、基于民间立场的全球正义工程的法治评价

全球正义工程（World Justice Project，简称WJP）是基于独立的非政府组织的法治评价活动，其使命是通过对各国的法治水平进行测量与评价，促使各国提高法治水平。2008年，美国律师协会、联合国律师协会、泛美律师协会和泛太平洋律师协会等律师组织，发起了这一组织，并于2008年和2009分别在奥地利和维也纳先后举办了两届“全球正义论坛”（The World Justice Forum），旨在号召各国政府和非政府机构做出长期承诺，共同促进“法治”在世界范围内的不断发展和促进公平正义的早日实现。到目前为止，全世界共有97个国家，超过2500位专家和97000名公众参与了这项工程计划。

（一）评价内容和指标

该项评价体系覆盖了衡量法治政府的限制政府权力，消除腐败，秩序与安全，权利保护，透明政府，政令执行等六个方面的内容，进一步分解为31项具体指标。[4]这些指标从直接能感受法治水平影响的普通人的视角，自下而上检视一个国家的政府对于法治原则的忠诚程度。具体而言：

一是限制政府权力。评价内容包括政府权力的法律来源，立法、司法和审计机关以及非政府力量对政府进行监督的有效性，政府官员行为的法律问责性，以及权力交接的程序性。指标包括：政府权力得到法律的清晰界定、立法机关及司法机关可以有效地限制政府权力、审计机关可以独立有效地监督政府权力、政府官员会因行为不当而受到处罚、政府权力处于非政府力量的监督中和权力能够依法交接。

二是消除腐败。腐败包括贿赂、对公共或个人利益的不当影响和对公有资金和资源的侵吞等形式。主要的评价对象是政府和警方以及军方的官员。指标包括：政府官员不以权谋私、警方和军队不以权谋私、议员不以权谋私。

三是秩序和安全。安全是任何法治社会的基础和法治政府的基本职能。这一领域的评价内容包括犯罪减少（特别是传统犯罪行为）、政治暴力减少（包括恐怖主义、武装斗争、政治动荡）和暴力减少（主要是指发泄个人不满的暴力手段）等三个方面。指标包括：犯罪行为得到有效控制、民事冲突得到有效限制、人们不以暴力发泄不满。

四是权利保护。衡量政府法治的指标主要体现在与法治原则联系最密切的权利保护上。因此，这部分的评价内容包括确保平等保护的法律的实施情况，以及言论自由、宗教信仰自由、合法集会自由、基本劳动权利（包括集体谈判、禁止强迫劳动与使用童工、消除歧视）、隐私、生命和人身权、遵守法律程序和保护被告的合法权利的保护情况。具体指标包括：一视同仁而免于歧视、人们的生活权利和人身安全得到有效保护、遵守法律程序和保障被告的权利、言论自由得到有效保护、宗教和信仰自由得到有效保护、个人私生活不被打扰的自由受到保护、集会自由得到有效保护、劳动权利得到有效保护。

五是透明政府。透明政府的关键在于政治参与、信息公开、允许公众表达并要求政府负责任的予以回应。本领域的评价内容包括社会是否拥有透明、公开、稳定的法律，行政过程是否对民众的参与开放，政府信息（包括法律草案）是否向民众公开等。具体指标包括：法律公开透明且适用于任何人、法律保持稳定、民众有向政府请愿和参与公共事务的权利、政府信息公开。

六是政令执行。这部分注重评价政府制定的各种规定被公平和高效执行的情况，如公共卫生、工作场所安全、环境保护和商业活动等方面的规定。具体指标包括：政府指令得到有效执行、政府指令得以贯彻且无不良影响、行政过程无不合理的延误、行政过程尊重法定程序、政府的征收必须与补偿相符。

（二） 流程方法

该项评价的流程方法：一是在征询全球学者和实务人士建议的基础上，提出一个由多个因子和子因子构建的法治概念框架；二是基于概念框架，制定1项公众调查问卷和4项专家调查问卷，并相应翻译成被调查国家的语言；三是在每个国家确定300多位法律专家，对其随机抽样以回答专家问卷问题，同时由当地权威的民意调查机构进行公众问卷调查；四是展开实地调查，并将回收问卷答案转化为分值，在各个因子和子因子下计算均值，各个因子的权重均等；五是与第三方提供的定性评估与定量评估材料进行比较，以辨别可能出现的偏差；六是由欧盟委员会联合研究中心的计量经济学与应用统计学小组对得分进行灵敏度分析，以评判得分结果的统计信度；七是与上一年度的得分进行比较，以评判该国的法治是否有所变化，最后根据数据形成报告和图表。在公众调查方面，每个国家由当地调查公司在三个最大城市中选取1000个代表样本（如中国大陆选取了北京、上海和广州三市），专家调查对象主要包括民法、商法、刑事审判、劳动法和公共卫生的参与者和学者。WJP侧重于衡量人们对法治实际效果的体会，譬如，人们是否可以使用法庭维护正义、犯罪是否得到有效控制等，其目标是描绘一幅各国政府恪守法治原则的效果图。

（三）评价结果

根据上述体系与因子，2011年WJP首次评估了中国法治状况，引起较大反响。2015年6月2日发布的最新年度（2015）结果显示，全球102个国家的法治指数平均值为0.5683。排名前三位的国家为丹麦（0.87）、挪威（0.87）和瑞典（0.85），末三位的国家为津巴布韦（0.37）、阿富汗（0.35）和委内瑞拉（0.32）。中国法治指数为0.48（排名第71位，香港地区为0.76，排第17位），美国排第19位。指数与中国相同的国家有多米尼克共和国、黎巴嫩、摩尔多瓦和乌克兰。对指数进行结构分析，中国在对政府权力的制约、公开政府和基本权利方面的得分处于低段，在全球102个国家中的排名分别为第87位、第87位和第99位，其余五个方面则处于中间段。结果同时显示，过去一年，中国在秩序与安全方面指数下降，但在监管执行和民事司法方面指数大幅上升。[5]

世界法治指数的实施主体是非政府组织，是第一个完整、明确的以法治为内容进行测量的指数。评价以第一手资料为基础，以主观认知指标为基准，其中包含专家与社会公众两类评议者的态度，反映了普通民众的心声及专业人士的看法。从近些年的实际效果看，评价推动了各国法治建设，尤其是促进了相对落后国家的民主法治进程，同时将“法治”概念具体化及定量化，为政策制定者提供了有效的决策依据。

四、国际法治政府评价的经验借鉴

按照西方国家的政治逻辑，现代政府是法治的产物，所谓法治政府是一种应然状态。法治政府评价在于检验政府的实际作为与法治要求存在的距离，而非政府本身合法与否。我国的社会制度与之迥然有别，国内法治评价在体制内部具有考评的功能，即成为党政组织管理手段，这些年广东省、湖北省等地依法行政考评即为此种状况，并且目前存在行政机关内部考核、行政机关内部考核与民意调查相结合以及外部机构独立评价等三种模式。[6]总的来说，由于历史等各方面原因，我国法治政府评价的实践探索和理论研究尚处于探索及起步阶段，时间尚短，在评价的理论逻辑的自洽性和实证逻辑的公信力方面存有很大的提升空间。显然，全球其他国家及地区有关法治政府评价的理念导向和技术方法不失为一面镜子，具有一定的借鉴作用，尤其是上述的联合国、世界银行、全球正义工程等三项代表性的评价体系所形成的经验，对于完善我国法治政府评价体系与机制具有重要的借鉴价值。

（一） 遵从法治的内在逻辑，界定评价内容

我国各地在设计法治政府考评或评价体系时，普遍存在“缺乏本体意义的理论追问，缺乏对评价体系本身价值性、体系性和功能性的理论论证，内在逻辑不明确”[7]的通病。法治的理论逻辑包括形式、实质和程序三个维度：法律尊重普遍价值观且具有普适性，司法独立，程序公正。[8]相应地，法治政府是遵守法治逻辑的政府，是“具有合法授权，建立在良法的基础上，遵守正当程序，合理行使自由裁量权，尊重和保障人权并对自己的行为承担公平法律责任的政府”。[9]因此，对法治政府的评价必须紧扣这一逻辑，才能准确反映法律限制权力、保护和平衡权利的水平。如联合国秘书长在2004年安理会上的一份报告中对“法治”进行了明确界定，成为联合国法治评价指标体系的主要依据。“法治指的是这样一个治理原则：所有人、机构和实体，无论属于公营部门还是私营部门，包括国家本身，都要对公开发布、平等实施和独立裁断，并与国际人权规范和标准保持一致的法律负责。这个概念还要求采取措施来保证遵守以下原则：法律至高无上、在法律面前人人平等、对法律负责、公正适用法律、三权分立、参与性决策、法律上的可靠性、避免任意性以及程序和法律的透明。”[10]基于这样的逻辑演绎，联合国的评价体系从绩效、廉洁、透明度和问责制，对待弱势群体的态度，以及能力五个维度来衡量政府的法治水平。全球正义工程将法治定义为“政府机构及其人员、企业、一般公民在法律面前一律平等，法律以保护权利为依归并公开透明、稳定和公平，公众可以有效地参与法律的颁布、实施、执行过程，法律正义得到社会各界的有效支持”。[11]这一定义整合了程序正义和实体正义，得到不同社会、文化、经济和政治背景国家的广泛认可。基于这一理论逻辑，全球正义工程法治政府评价内容涵盖了限制政府权力、消除腐败、秩序与安全、权利保护、透明政府、政令执行等。这些领域全面反映了法治的理念、结构、程序、目标和有效性。

（二） 立足于提升公信力，明确评价主体与评议主体

法治评价的实证逻辑包括“谁”有资格评价法治，以及谁为评价主体。首先，选择评价主体是开展法治政府实证评价的第一要务，也是评价公信力的前提保证。评价主体可以分为内部主体和外部主体。长期以来，我国法治政府评价存在“缺乏独立公正的外部评价体制”的问题[12]，迫切需要引入外部主体评价。公众和专家是一个社会法治水平的利益相关者，属于外部评议主体。法治政府建设是否取得广泛的有效性，公民的生活境遇和切身体会是最好的诠释。但是，法治理念是否得到落实、法治结构是否得以建构，专家的眼睛更具前瞻性与专业性。可见，公众评议属于个人经历与体会的感性认识，专家评议则是个人体会与理论分析综合的理性认识。因此，立足法治的实证逻辑，法治政府的评议主体应该包含社会大众和理论专家。因此，国际上代表性的实证评价，均同时选取公众和专家作为评议主体， 独立第三方组织为评价主体。如联合国通过公众调查和专家调查获得数据的指标占指标总数超过四分之三，其中，由专家调查产生的数据占指标总数的58%；世界银行以社会公众和专家学者以及跨国组织工作人员对所在国法治政府情况的感受与体会为主要数据来源，其中，专家学者源于商业机构、非政府组织、政府机构和跨国机构，大量的评价数据源自代表商业评级机构和非官方组织的专家产生；WJP的评议主体也包括社会大众和理论专家，通过问卷调查的方式获得法治评价数据。同时，科学选择评价方法是保证评价结果的信度和效度以及全面性的基本要求。为保证评价结果的客观性，法治政府评价一般采用主客观评价相结合的方法。如联合国采用了主观评价（问卷调查法）为主、客观评价（内部数据）为辅的方法。

（三） 凸显关键指标评价，夯实基础数据质量

评价是基于指标测量的判断分析工作，包括数据的收集、换算、集成和统计分析的过程。这一过程必须遵循客观、严谨、控制的数理逻辑，以保证数据的精确性和质量。不同的评价体系采取不同的方式贯彻这种逻辑。联合国的评价体系通过主客观数据的相互补充和印证来提高数据测量的精确度，WJP的研究团队对数据的收集和录入进行严格的过程控制，并将各国的原始分进行标准化处理，由欧洲联合研究中心的计量经济学家和应用统计学家进行敏感度分析；WGI体系通过数据来源的多元性来提高数据质量，数据来源包括对家庭和公司的调查和商业信息提供者、非政府组织、公共组织等多元化机构，其中，商业信息提供者包括“经济学人智库”“环球透视”和“政治风险顾问公司”等依靠其在不同国家的记者网络提供信息完成法治评级，非政府组织包括“国际特赦组织”“自由之家”“无国界记者组织”等，政府和跨国组织如世界银行、非洲发展银行和亚洲发展银行等国际组织，立足于通过其所在国的经济学家对调查问卷的回复，在进行不同国家间的一致性和可比较性检验后，获得不同国家法治水平的评价。此外，还有对公司和个人的跨国调查，包括世界银行“商业环境和公司表现调查”、世界经济论坛“领袖意见调查”、“世界竞争力年鉴”、“盖洛普世界调查”等。基于这些数据来源的多元性，使WGI的法治政府评价综合反映了个人、公司、商业智囊机构、非政府组织、公共部门对所在地区法治水平的认知与判断。

（四） 服务于评价目的，强化结果导向

我国的法治政府评价存在评估导向的异化、评估实施过程的内化和评估结果运用的虚化等问题[13]，以及评价主体单一、偏重过程控制、指标体系庞杂等弊端。[14]因此，需要强化评价的结果导向。结果导向是指将法治理念实现、法治结构确立和法治秩序维护的结果作为评价一个国家的政府法治水平的最终标准，而不是以法律数量、财政投入、警察人数和监狱数量等投入和过程作为评价标准。换言之，结果导向的评价就是针对政府法治水平所产生的直接社会后果，直接捕捉相关利益者的观点，以反映程序正义和实质正义的实现程度。因此，结果导向的法治政府评价，提供了法律规则如何在实际中真正执行的情况，反映了“文本”规则和“实际”行动的不同。法治政府评价的结果导向，体现在两方面：一是评价内容的结果导向。如WGI体系的评价内容直接针对一个国家或地区的基本人权保护程度、社会安全与秩序、司法体系实现程序正义与实质正义的程度以及政府、警方和法院的责任性与可靠性，实际测量法治水平的社会后果。WJP评价侧重测量一个国家在限制政府权力、消除腐败、秩序与安全、权利保护、透明政府和政令执行，反映了法治原则在这些领域的实现程度。二是评价主体的结果导向。联合国、世界银行和WJP体系都以对政府法治水平感怀至深的社会公众和各领域专家作为评价主体，通过社会大众在日常生活的切身体会获得法治结果的感性评价，以及各类专家基于专业领域的理性评价，从而全面反映政府法治的效果。

总体上，联合国、世界银行和全球正义工程体系及实证为相关国家法治改革和建设提供了参考样本，推动了全球法治发展。法治指数成为许多跨国公司投资指标，影响了各国投资环境及经济发展。但同时，三项体系均基于西方法治理念及社会环境，不可以简单照搬。因为中国语境下的“法治”必须与党的领导和人民当家作主相结合，这是由中国的权力维度和秩序所决定的。[15]

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Abstract：The evaluation of rule of law is considered as measurable justice， the index of rule of law has become the vane and thermometer of the legal level and trade environment all over the world. Among various evaluation systems，UN rule of law indicators emphasizes performance， transparency， probity， investigating responsibility and ability. While the Worldwide Governance Indicators of world bank pay more attention to right protection. And the World Justice Project stands in folk position. All of them have wide representative and identity. Legal government evaluation is the most important part of the evaluation of rule of law. In the process of comprehensively promoting rule of law， our country， based on the construction idea which is “the trinity of country， government， society under rule of law”， referencing the international mature experience， tries to construct a Chinese government evaluation system， especially the index system and the organization system. Promoting the construction of rule of law by evaluation is the objective requirement and important means to realize the goal of building up the government under the rule of law in 2020.

Key words：legal government evaluation； UN Rule of Law Indicators； Worldwide Governance Indicators； World Justice Project； Index system