厘清学校治理中的几个基本问题

李金奇++袁小鹏

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”在这一总体目标下，文件进一步指出，教育领域要“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。”完善学校内部治理结构问题的提出，是对传统的学校教育管理理论与实践的超越与创新，同时也对学校教育管理理论与实践研究提出了新的课题和要求。也正是在这样的背景下，如何在理论和实践的结合上深入开展学校治理研究，成为了教育理论工作者和学校一线领导教师共同关注的热点话题。然而，在推进学校治理研究的过程中，有一些基本的理论认识问题尤其需要人们给予关注、研究。从学术理念、思想认识的角度厘清这些基本问题，对于深入开展、推进学校治理研究具有重要意义。

理念：从学校管理到学校治理

不言而喻，从学校管理到学校治理是学校管理乃至教育管理理论学说的一个重要的创新发展。作为一种教育理论的创新发展，学校管理和学校治理两个概念范畴和思想理论之间有着内在的逻辑关联性。

首先，加强、创新学校管理与推进学校治理现代化在内涵及问题指向上具有一定的共同性、重合性。有学者在讨论学校治理问题时指出：“完善学校内部治理结构，主要是形成有效的管理体制和良好的运行机制。在管理体制方面，要对各种主体的责任、权力进行明确的定位，形成相互支撑、相互制衡、相互促进的内部结构。”从这样的论述中我们不难看出，关于学校治理问题的研究，无论是问题指向还是概念范畴都与长期以来开展的学校教育管理研究有着密切的联系。因此，我们认为，传统的学校管理理论为今天的学校治理的思想理念提供了学术理论的基础和指导，以及引领教育实践的方法和原则。

学校管理与学校治理这两个概念范畴虽然有着内在的关联性，但是，从学校管理到学校治理绝对不仅只是一个语汇的转换或翻新，学校治理命题的提出、确立，反映了时代和教育自身对于学校组织建设、发展的新的诉求，体现了人们对于当代学校组织发展及其规律的新的认识与思考。研究者在解读党的十八届三中全会确立的全面深化改革的总目标时指出：“从传统‘管理到现代‘治理的跨越，虽只有一字之差，却是一个‘关键词的变化”。

同样，在教育领域，从学校管理到学校治理虽然仅有一字之差，但却反映了学校教育管理思想的一场深刻变革。

学校治理思想理论的提出，虽然是建立在对传统的学校教育管理思想和实践模式的继承之上的，但却是对传统的学校教育管理理论及实践模式的创新、超越和发展，是一种本质意义的变革和升华。

具体地说，这种创新、超越和发展主要体现在三个方面。

其一，是内涵的系统性，即学校治理相对于传统的学校管理，其内涵更为宽泛。人们在讨论学校治理的概念时指出，学校组织系统、决策系统、执行系统、监督系统、评价系统的制度及运行逻辑的布局设计，是一所学校的办学思想、文化价值的隐性表达，也是以教师、学生、家长为代表的各种办学力量在学校组织设计中的直接呈现。显然，这里的学校治理在内涵上已经超越了传统的学校教育管理的概念范畴，它不再只是学校运行发展中的一个部门、一个方面的工作，而是基于学校现实与长远建设发展需要的一种整体性的决策、谋划和推进行动。

其二，是行为的主体性，即学校治理强调的是学校治理过程中多元主体地位与功能及其凸显。其实，管理的核心即在于对人的管理，包括对个体的人和团体的人群的管理。基于传统的教育管理理念，作为学校主体的教师和学生必然地处于一种“管理对象”的地位。随着管理思想理论的变革与发展，虽然后来有了“柔性管理”和“主体间性”等理论的调节，但终究难以摆脱传统的教育管理的单向性特质。而学校治理理论的提出，旨在强调包括国家、社会、家长、学生和教师等多元社会主体在学校运行发展中所具有的主体地位和功能。

其三，是推进过程的建设性，即学校治理是一种基于特定目标和问题指向的动态、发展的行为过程，而不是一种简单、固化和具有同一性特征的管理行为。相对传统的学校教育管理理论，学校治理思想更加注重学校组织的创新发展，更加强调学校组织运行与发展中的问题导向原则，更加注重管理理念和行为的批判、反思与建设性。

目标：优化外部环境与创新学校自组织机制

教育专家指出，现代学校制度的建立与完善，其目的无非包括两个层面，一是建立和完善有利于学校组织发展的外部环境，二是建立有利于学校组织发展的学校自组织机制。这也就是说，优化学校发展的外部环境和创新学校自组织是学校治理的两项基本的目标任务，也是推进学校治理的两条基本路径。《决定》指出的深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，是优化学校发展的外部环境的基本内涵；而完善学校内部治理结构，则重在建立有利于学校组织发展的学校自组织机制。

学校管理的外部环境，亦即人们通常所说的学校管理的宏观制度背景。优化学校管理的宏观制度背景，既是推进学校治理题中的应有之义，又是影响和决定学校治理的先决条件。有专家指出，建立和完善有利于学校组织发展的外部环境，关键是要进一步理顺政府、社会和学校三者之间的互动关系，而这一互动关系的重点又在于，三个不同的发展主体均需要转变职能，准确定位、履行自身职能。这是目前建立和完善有利于学校组织发展的外部环境所面临的主要问题。

然而，着眼于学校治理的总体目标任务，在当下学校管理宏观制度环境总体欠佳的背景下，单靠学校自组织机制的探索、创新实践是难以完成、实现学校治理的目标任务的。因此，必须坚持优化学校组织发展的外部环境与创新学校自组织机制同步推进的实践路径，在探索建立适合教育规律、社会发展需要的宏观学校管理体制和优化学校内部治理结构两个层面上同步发力。

一方面，要把改革、完善学校管理宏观体制作为当前推进学校治理的首要任务，切实抓紧抓落实，力争有所突破和进展。强调优化学校组织发展的外部环境和宏观管理体制，不仅因为这是一个关乎学校治理的决定性因素，更因为它始终是我国教育改革创新发展中的一个重点、难题。自从进入改革开放新时期以来，扩大学校办学自主权，就一直是教育改革的主攻方向和主要目标。几十年的教育改革创新，教育领域的方方面面都在发生着一些重要的变革；然而，唯独在扩大学校办学自主权问题上长期停滞不前，在许多关涉到学校自主办学的政策举措上基本没有改革创新。今天的学校教育，存在着诸多问题和弊端，这些问题和弊端的症结即在于学校宏观管理体制存在缺陷。

另一方面，就是继续积极推进完善学校内部治理结构，为建立完备的学校治理制度体系提供实践基础和新鲜经验。完善学校内部治理结构，归根结底是要明确和强化学校自身的主体地位和功能。作为影响和决定学校组织发展的主体要素之一，学校自身的主体地位和功能的确立和强化，也会对政府和社会发展教育的决策和职能产生积极的作用和影响。这也就是说在推进学校治理的进程中，学校内部治理绝不只是被动地受制于宏观的教育制度和环境，它也会能动地作用和影响着学校治理的实践进程。

策略：坚持治理体系的合目的性与推进管理方式的精细化

无论是基于学校治理理论的建构还是推进学校治理的实践需要，人们都会客观地面临着坚持治理体系建设的合目的性与注重管理过程、方式的精细化两者之间的关系问题。

现代学校制度本身就蕴含着学校教育制度体系与教育的根本价值目标之间的内在的矛盾与冲突。人们认为，现代学校教育在一定程度上“限制个人的充分发展，因为他强迫所有儿童接受同样的文化和知识模式”。今天的中国教育已经成为整个社会结构中矛盾、冲突最为尖锐的领域之一，也是广受各界人士、人民群众批评、诟病的一个社会领域。而所有这些批评诟病指向的，正是当下学校教育对促进学生身心自由全面发展和培养创新人才这一教育的根本目标和价值理想上的偏移。因此，在讨论学校治理问题时，教育界人士普遍认为，当前我国中小学校内部治理结构存在的首要问题，是学校组织机构设计行政化，不能很好实现学校的办学思想和教育价值。这就意味着，推进学校治理必须首先面对学校教育管理对学校组织发展根本目的的背离或偏移这一严重的教育问题。

与此同时，基于一些偏狭的教育管理理念和学校组织发展的现实需要，我国各级学校教育管理在一些微观层面的制度建设却在不断地强化，而且这些教育教学管理制度和举措的不断强化，有可能导致学校教育管理与这种管理制度和体系原本应当遵循的教育目的和价值观渐行渐远。近年来，在各级学校教育管理的实践中，精细化管理成为了许多人追捧的一种教育管理思潮和实践模式。有研究者认为：“在教育领域引入精细化的管理理念可以为教育事业的发展增添新的元素。”正是在这样的背景下，推进、实施学校管理的精细化成为了我国学校教育管理研究及其实践中的一个热门话题。然而，事实证明，如果学校管理从根本上背离或偏离了学校教育的根本宗旨和价值目标，那么这种精细化管理推进越深入，它对学校组织发展所产生的负面作用和影响也就越大。网上曾疯传过一份被称为“超级高考工厂”的某中学学生作息时间表，这份学生作息时间表对学生日常学习、生活管理所达到的“精细”程度令人惊叹。毋庸置疑，这个学校是一个地地道道的应试教育典范，它对学生实行的教育与管理在许多方面都是背离教育的基本原则和规律的。

综述学校管理在强化微观管理方面存在的问题和弊端，当然不是要否认教育工作者在推进学校管理中所作出的这些探索和努力，而是强调要把学校微观层面的教育管理制度和行为建设纳入学校治理的总体目标之中，要坚持学校微观管理制度体系与学校建设发展的终极目标和价值理念的契合性、一致性，切实防止学校微观管理制度体系对学校建设发展的终极目标和价值理念的偏离或僭越。

为此，推进学校治理现代化必须自觉地坚持关注学校治理体系的合目的性与推进管理方式精细化相统一的原则和策略。而坚持和实现这一原则的要义，第一是要明确学校治理的终极任务和目标，确立科学的学校治理的价值原则；第二是要坚持在科学的治理目标理念的指导下推进各项具体的教育教学管理制度建设。无论是明确学校治理的终极任务和目标、确立科学的学校治理的价值原则，还是坚持在科学的治理目标理念的指导下推进各项具体的教育教学管理制度建设，都是基于当下中国教育现状提出的重要的教育实践问题。从学校层面看，学校领导层和教育工作者应当具备作为教育人的理想、情怀和良心，要敢于突破、抵制包括教育自身在内的多种社会因素对学校教育施加的负面影响，在学校教育管理的实践中自觉坚持教育的价值理想和终极目标。在国家和社会层面，要努力形成促进学校教育复归其应然的目标理想的政策机制和舆论环境。当前，尤其是要在改变学校评价机制上下功夫，引导学校逐步形成致力于促进学生身心自由全面发展和培养创新人才的办学体制机制。

（作者：李金奇，黄冈师范学院教授，博士生导师；袁小鹏，黄冈师范学院鄂东教育与文化研究中心教授）

（责任编辑 周 群）