实施环境保护领跑者制度是时代发展的需要



实施环境保护领跑者制度是时代发展的需要

李晓亮，环境保护部环境规划院环境政策部助理研究员，主要从事行业环境政策、环境经济政策、环境保护规划等方面的研究。

在“十三五”时期我国经济新常态下，经济结构、增长速度、增长方式和增长动力等均将发生深刻变化，对环境管理也将提出新的要求，机遇和挑战并存。

一、环境保护面临的机遇和挑战

新形势下，环境保护面临一些新的机遇。党的十八大报告提出，全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局，促进现代化建设各方面相协调。天变蓝、水变清、地变绿，人居环境更美好，应成为我国发展质量和效益提高的重要标志。

党的十八届四中全会要求，实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，必须更好发挥法治的引领和规范作用。新修订的《环境保护法》于2015年付诸实施，气、水、土壤污染防治思路日趋清晰，为全面改善环境质量奠定了基础。

随着我国增长方式转变、产业结构调整和能源结构优化，特别是经济增长速度放缓、重化工业增长对GDP的贡献下降，污染物排放强度在降低，有利于开创环境质量改善和污染防治的新局面。

国家出台了鼓励社会资金进入战略性新兴产业的政策，政府和社会资金合作受到激励，大型国有企业携资金和高新技术进入环保产业，资本市场上环保企业比例增加，为环境管理和污染治理提供了资金保障。

公众参与成为环境保护的动力。公众环境权益观增强，环境公平正义诉求与环境质量改善要求提升，要求政府加大生态环境保护投入，加大污染治理和监管力度，将成为生态环境保护的重要动力。

由于我国环境问题历史欠账太多，当前我国的环境污染形势十分严峻，环境管理面临巨大压力。比如，污染物排放总量居高不下；污染随着产业转移而转移；政策执行软化；行政管理体制尚不完善，等等。这些都在一定程度上制约了经济的发展与环境问题的改善。

二、进行制度创新，实施环境保护领跑者制度是时代发展的需要

创新是改善环境的创新，是环保事业进步的动力，先进者是环保创新的主体，市场认可是激励先进者不断创新、激励主动者不断改进的最有效奖励。财政部等四部门联合印发的《环境保护“领跑者”制度实施方案》（财建［2015］501号），通过构建充分认可并实质奖励环保先进者的市场机制和多元共治共赢的环境管理制度体系，从而有效激发市场主体节能减排的内生动力，以期在环保领域发挥“市场在资源配置中起决定性作用”。为进一步精准、全面发挥环保领跑者制度对“十三五”环保重点工作和重大改革的支撑与推动作用，初步建立起“奖励先进、鼓励创新”的工作模式、融资机制、政策体系和社会氛围，有效激发全部市场主体（特别是环保创新主体）的创新意愿、提升创新能力、优化创新氛围，特制定本框架。

整体来讲，限于制度模式、制度设计理念和重视程度等方面限制，现有环境管理制度体系对市场主体环保创新和持续改进环境绩效的有效激励严重不足。但另一方面，“十三五”时期污染治理任务的艰巨性与环境管理改革任务的繁复性进一步提升，对于环保技术创新、转化与推广，对于生产方式和生活方式的绿色化转型提出了更高的要求，因而必须探索建立激发市场主体节能减排内生动力的长效机制。

1. 以“底线约束”为主的环境管理模式难于有效激励创新、促进市场主体主动持续改进环境绩效。我国环境管理的激励机制是“惩罚到位，奖励不足”。首先，现有环境管理政策体系无法对环保先进者给予充分肯定和实质性奖励。我国环境管理中诸如环境影响评价、“三同时”、限期治理、总量控制、环评限批等，以限制为主的行政命令式手段多、效力强，而经济手段、信息手段等有助于协助形成节能减排长效机制与自发约束的政策手段少且发育不足，市场机制在污染防治、生态保护和资源配置中的基础性作用没有得到充分发挥，另外，各项具体政策机制的设计理念相对滞后，导致管理主体与被管理对象呈现对立而非协作共赢，环保先进者在市场竞争中无法获得相对有利地位。其次，现有环境监管与执法的局限性，使得环保良币无法正常驱逐劣币，也进一步制约了市场主体环保创新与投入的主动性。鉴于环境监管与执法覆盖面与有效性的制约，部分企业减少治理投入、长期环保不达标，由于其成本较低，从而产品价格占有较大优势，极大挤占了行业内达标产能、环保优秀产能的市场空间，有损公平竞争，而此种“劣币驱逐良币”不合理现象的出现，也严重制约了企业的环保创新与投入。

2. 现有环保评优机制不能使环保最优秀者受到广泛认可，从而无法使优秀技术与创新机制对环保重点工作形成系统性支撑与引领，需要把“碎片化”整理与提高，建立环境保护领跑者制度。首先，现有环保评优机制从工作模式和筛选比例上均不能使环保最先进者脱颖而出。现有的环保评优机制主要有以清洁生产审核、《国家先进污染防治示范技术名录》、《国家鼓励发展的环境保护技术目录》等为代表的重点行业优秀生产工艺与治理技术评选，以《环境保护综合名录》中“环保专用设备”等为代表的优秀环保设备评选，以环境标志产品和生态产品认证为代表的环保优秀工业品与消费品评选等，但从总体来说，主要是通过先制定标准、后比照标准进行认定的模式进行，一方面，清洁生产审核和环境标志产品认证，取前30%的比例认定为先进者，难称获得认证的产品为“领跑者”，另一方面，采用静态标准而非动态性竞争性指标，不能够及时反映行业最先进者的创新前沿与水平，难于评选出真正的“领跑者”。其次，现有评优机制公信力整体有限。以ISO14000认证、环境标志产品认证等为例，由于认证机构系企业、认证行为属市场行为，需要向参评主体收费，所以“花钱买证”等行为难以完全杜绝。再次，现有评优机制缺乏顶层设计，碎片化、画地为牢、各自为战现象严重，未能够对环保工作整体及具体重点领域形成真实有力支撑。诸如清洁生产示范项目评选、《国家先进污染防治示范技术名录》制定等，由于并未依据管理需求设置固定领域和主题，每年在相当广泛的范围内进行评选，一方面，可能并未覆盖部分管理需求，另一方面，当年评选出的优秀者只能说是在该领域当年参选者中的较优秀者，难于确认其为该领域中绝对的最优秀者，所以评选结果整体上对实际管理工作支撑有限。

3. 现有奖励措施未能够给予市场主体以实质性激励，成为其环保创新与主动改进的主要动力。

长期以来我国环境保护工作奖励手段单一、激励领域有限。多以财政资金的直接项目补贴为主，对已有成熟技术的产业化拉动作用强、对紧缺前沿技术的原始创新激励作用弱。系统梳理科技部、发改委、工信部、环保部等部门针对节能环保技术研发与创新的奖励，如国家重点新产品计划、中央财政清洁生产专项资金、高风险污染物削减行动计划奖励资金、中央财政主要污染物减排专项资金等，奖励方式基本以中央财政资金对重点项目的拨款补助、贷款贴息、以奖代补等三种方式为主，补助内容主要是设施建设补助、运行补助和贴息补助三类，整体来讲，现有奖励与补贴方式主要支持一般是环保五年规划中明确列入的工农业污染治理、基础设施建设等重大项目的建设运营，对于已有成熟技术的产业化拉动作用强、无法有效激励紧缺前沿技术的原始创新。奖励的力度与针对性不足，难于引导市场资金、社会资金形成稳定投入。一方面，奖励力度不足，企业主要是基于诸如节约资源能源、树立正面形象等其他方面考虑进行的技术创新，附带产生环境技术创新，而不是基于有力的环境政策激励、有效的市场认可机制来专门进行环境技术创新；另一方面，奖励的针对性不足，没有针对不同主体特性、发展需求和融资能力设计市场化、多样化的奖励方式，诸如直接融资、间接融资、市场流通、融资租赁、金融产品等方面的政策鲜见设计执行。

4.“ 十三五”时期环境质量改善导向的工作思路，使重点治理任务复杂化、领域多样化、主体多元化，需要更精准有力的创新机制和产业基础支撑。“十一五”和“十二五”期间，环境治理重点任务基本上围绕主要污染物减排展开，辅之以诸如重金属、有毒化学品、环境风险等领域防控，治理要求明确、重点领域集中，相应需要的技术创新与产业支撑也较为明确集中，而“十三五”期间一切工作围绕环境质量改善展开，所关注的污染物质种类大大增加、污染减排与防控领域范围大大拓展，所以，在治理重点领域“失焦”的情况下需要系统梳理各治理重点领域、尽早指明各创新与研发重点领域，提高研发与产业化的前瞻性和可预期性。“十三五”任务的完成更加倚重发挥先进者的创新、示范和带动作用。以往的“焦点”治理领域，基本全是研究统计历史较长、技术研发储备较久的领域，同时国际上的治理经验与技术储备较为成熟，需要的原始创新较少，而“十三五”治理任务中必然出现大量全新领域、全新任务，同时，即便如脱硫脱硝等传统领域，由于其“易减排”部分在前两个五年计划中已经基本完成，剩余的任务也基本是“啃硬骨头”，因而，“十三五”期间对于新技术的研发与产业化需求更为迫切。

实施环境保护领跑者制度是时代发展的需要。

DOI：10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.03.106

作者简介

葛察忠，环境保护部环境规划院政策部主任，研究员，中国环境科学学会环境经济学分会第二届副主任委员兼秘书长，主要从事环境经济、环境规划、环境管理与政策研究。