基于资源环境统筹下的“多规合一”试点建设—以河南省获嘉县为例

李王锋，毛磊，吴振福，季海波，许杰玉，张婷，赵晓飞（1.北京清控人居环境研究院生态环境研究中心，北京 10008；2. 北京清华同衡规划设计研究院生态环境所，北京 100085；. 获嘉县人民政府，河南 获嘉 45800 ）



基于资源环境统筹下的“多规合一”试点建设
—以河南省获嘉县为例

李王锋1，2*，毛磊1，2，吴振福3，季海波1，2，许杰玉1，2，张婷1，2，赵晓飞1，2
（1.北京清控人居环境研究院生态环境研究中心，北京 100083；2. 北京清华同衡规划设计研究院生态环境所，北京 100085；3. 获嘉县人民政府，河南 获嘉 453800 ）

摘 要“多规合一” 是一项从国家顶层设计推进的市县规划体制改革，河南省获嘉县作为全国28个“多规合一”试点城市之一，是欠发达平原农业区小城市的典型代表。本文深入分析了获嘉县多规并存的冲突与差异、资源环境与城市发展不协调的现实，同时在考虑生态环境空间约束与资源承载的前提下，突出生态环境的基本制约与保障作用，提出从底线控制、规模约束、环境保障三方面体现市县多规融合，从规划体系、标准数据、空间布局、信息平台、管理机制五个方面实现多规融合，并给出了多规融合调整策略。

关键词多规合一；资源环境；规划协调；试点建设；获嘉县

*责任作者：李王锋（1978—），男，高级工程师，硕士，北京清控人居环境研究院副院长，主要研究方向为生态环境规划、规划环境影响评价、水系统和能源规划设计等，E-mail: lwf@bjenv.com。

引言

“多规合一”是国家推进市县规划体制改革的切入点。2003年10月，国家发展和改革委员会正式启动规划体制改革试点，将国民经济与社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划三个规划落实到一个共同的空间规划平台［1］。但“三规合一”并没有将环境承载力与生态环境保护要求作为规划基础性约束因素，且技术规范和基础数据不统一。为更加突出生态环境的基本制约与保障作用［2］，2014年，中央经济会议明确要求加快规划体制改革，健全空间规划体系，积极推进市县“多规合一”。同年12月，国家发展和改革委员会、国土资源部、环境保护部、住房与城乡建设部四部委联合印发了《关于开展“多规合一”试点工作的通知》（发改规划〔2014〕1971号），提出在全国28个市县开展“多规合一”试点。这套“四规合一”方案相比于2003年国家发展和改革委员会启动的6个规划体制改革试点，更加突出生态环境的制约与保障作用，被称为生态文明下的“多规合一”2.0版本。2.0版本提出在同一时限、标准、方法体系下，促进各部门在环境保护方面探讨、协商，突出生态环境的基础制约与保障作用，建立用地规模控制线、生态控制线，开展生产、生活空间的分区管制和生态空间的用途管制，统筹空间资源，促进发展的高质量和可持续性［3-5］。在此背景下，获嘉县作为河南省唯一试点县入选全国28个试点之一。获嘉县作为欠发达平原农业区小城市的典型代表，深入剖析平原农业区城乡发展现状和规划协调问题，因地制宜提出空间布局优化、规划体制改革、经济社会及资源环境协调发展策略，为平原地区农产品主产区“多规合一”工作的开展提供有益示范，并为全国范围内进一步开展相关工作提供有力支撑。

1　获嘉县开展“多规合一”的意义与现状问题

1.1获嘉县开展“多规合一”的意义与典型

获嘉县作为欠发达平原农业区小城市的典型代表，在河南省及我国中部地区均具有典型性和代表性。全县总面积473km2，在28个“多规合一”试点城市中最小。获嘉县承担着粮食生产的重要任务，新乡市下分的耕地保有量控制指标为333.5km2，占获嘉国土面积的71%，致使耕地保护和产业发展空间扩张的突出矛盾在获嘉县集中体现。其次，获嘉县经济总量小，经济产业转型发展需求强烈。近几年虽然二产增长迅速，已形成以县城产业集聚区和亢村、楼村专业园区为基础的工业发展格局，但工业基础相对薄弱，尚处在初级发展阶段。再次，获嘉县是河南省新农村建设试点县，以新型农村社区建设为载体，吸引农民集中居住，社区建设有效改善了农村居住环境，全县219个行政村规划为29个社区，目前已经启动19个，但县内新农村建设资金缺乏，导致全县城乡统筹发展动力不足。同时，获嘉县环境质量现状不容乐观，境内共产主义渠的水质在进入获嘉县境内时已经属劣V类，氨氮浓度还在逐年上升，在共产主义渠出境断面由于获嘉县沿岸污染物的排入，各类污染物的浓度都有不同程度的上升，经济产业的发展和生态环境保护是获嘉县无法回避的问题。

因此，获嘉县作为“多规合一”试点，进一步梳理本县国民经济、土地利用、城乡建设、环境保护等多方面规划，深入本县实际，发掘自身发展动力，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系，有助于实现国土空间科学开发利用，破解耕地保护与产业发展的核心矛盾；同时有助于完善城市总体规划，优化城乡空间布局，统筹城市功能区、产业功能区和农业农村建设，推进新型城镇化和新农村建设协调发展。

通过“多规合一”摸清获嘉县承载力基础，利用已有产业基础，在承载力范围内从优化产业结构入手，不断提升工业质量和效率，科学发展，以保障获嘉县工业化、新型城镇化和农业现代化的顺利进行，实现国土空间集约、高效、可持续利用。

1.2获嘉县现状突出问题

1.2.1多规并存的冲突与差异

城市现有规划体系基于不同规划法理和不同事权部门而建立，主要类型有发改部门编制的国民经济发展规划，住建部门编制的城市总体规划，国土部门编制的土地利用规划，环保部门编制的环境保护规划等，主要体现在基础数据、实施年限、空间布局、发展规模、技术标准、表达精度等各个方面。获嘉县目前现有规划的不协调主要体现在规划体系的不统一、标准数据的不统一、空间布局的不统一、信息平台的不统一以及管理机制的不统一五个方面。

（1）规划体系的不统一。获嘉县城市总体规划（2012—2020）（以下简称“总规”）、获嘉县土地利用总体规划（2010—2020）（以下简称“土规”）、获嘉县（旧城区、城西新区、城南新区）控制性详细规划（2013—2020）（以下简称“详规”）对中心城区的定义差别较大。用地边界差异明显，建设用地总量显著不同，基准年不统一。指标体系方面，环境保护“十二五”侧重于生态环境提升，国民经济和社会发展则侧重于社会经济发展，各个乡镇总规的指标体系也不尽一致。

（2）标准数据的不统一。获嘉县土规与总规用地分类标准存在较大差异，交通用地方面，土规将水利交通计入城乡建设用地，而总规将道路分别计入城乡居民点建设用地、区域交通用地；绿地方面，土规将防护绿地、公园绿地算作林地，总规将防护绿地计入城市建设用地，两者的统计差异是造成建设用地规模差异的重要原因。总规中城乡用地属性和土规中城乡用地属性中有若干用地对应大类混乱或者没有对应，总规用地主要分为两大类，土规用地主要分为三大类，如农村道路用地在土规中划入农用地中，而在总规中划为城乡居民点建设用地。

（3）空间布局的不统一。获嘉县各乡镇的总体规划用地布局突破土规划定的城乡建设用地扩展边界较大。叠加分析土规允许建设用地和全县规划建设用地，其中土规允许建设用地面积占叠加总建设用地面积的63.7%，全县规划建设用地占叠加后总建设用地面积的62.5%。土规和城市规划建设用地叠合部分占总建设用地面积的38.3%。由此可见，土规允许建设用地和全县规划建设用地位置上存在差异。与土规对比分析，照镜镇和西工区建设用地突破最大，占用基本农田面积7.84km2，占用一般耕地面积2.84km2。

（4）信息平台的不统一。获嘉县在信息统一平台的构建上还比较落后，基本上是各部门处理各部门业务，不能实现政务、监管、数据互通。各个规划间缺少动态评估和维护，规划审批各成一体，信息不畅，导致规划实施冲突且管控不到位。

（5）管理机制的不统一。现有规划的主管部门、规划类型、规划特性等方面均不一致，现有部门规划条块分割，前期信息不对称，导致规划内容重叠，规划结果存在矛盾。

1.2.2资源环境与发展的不协调

获嘉县国民经济保持平稳增长，2014年获嘉县生产总值达到91.4亿元，比“十一五”初期增长了2倍。1991—2014年，生产总值增长率经历了波动增长、持续稳步增长等阶段，进入“十一五”之后生产总值年均增速约为10%。基于2009年、2013年两期的土地利用数据进行对比分析，发现四年间获嘉县城乡用地边界呈现大幅扩张趋势。与2009年土地利用情况相比，2013年城镇建设用地规模增长16%，农村居民点用地增长4%。但农村居民点用地仍然呈现出粗放利用的状况。人均农村居民点用地增加为194.0km2，高于国家规定的农村居民点人均用地标准150m2。

但获嘉县的经济发展、国土开发与环境质量改善呈负相关：根据环保局2011—2014年对县域内主要水系共产主义渠入境断面和出境断面的监测数据（图1）可以看出，共产主义渠的水质在进入获嘉县境内时已经属劣V类，氨氮浓度还在逐年上升；在共产主义渠出境断面由于获嘉县沿岸污染物的排入，各类污染物的浓度都有不同程度的上升。2014年共产主义渠获嘉出境断面COD年平均值为39.38mg/L，氨氮年平均值为6.59 mg/L，可以看出2014年共产主义渠获嘉入境出境断面不达标。

图1　2011—2014年共产主义渠监测数据

2　“多规合一”的思路与发展战略

2.1规划思路

为解决多种规划交叉、空间资源配置冲突、管控不到位的本质问题，在“多规合一”1.0版本的基础上，考虑生态环境的空间约束与资源承载，突出生态环境的基本制约与保障作用。“多规合一”2.0版本从底线控制、规模约束、环境保障三个方面体现市县多规融合，创建水、林、田、城和谐一体的城市发展格局。“多规合一”的技术框架如图2所示。

2.2底线控制：以空间约束为基，划定城市发展底线

确立生态优先的规划理念，划定人与自然的关系，提升生态管制的规划地位。明确各类规划红线，消除生态林地、基本农田因为城市开发建设而不断被蚕食的可能，划定生态控制红线，落实耕地保护红线，从规划上强化生态空间保护红线的基础性约束性地位。

图2　“多规合一”的技术框架

环保部发布的《生态保护红线划定技术指南》为生态空间保护红线的划定提供了技术支撑，提升了生态红线的科学性、合理性和可操作性。生态红线的划定应基于区域生态资源的空间分布现状、经济社会发展和自然禀赋等的实际情况，统筹考虑生态功能重要性、生态敏感性/脆弱性以及人为约束等多重影响，明确生态保护目标与重点，确定生态保护重要区域，作为生态红线划定的基本空间要素。根据生态系统服务功能的重要性等级，确立生态红线保护等级，实行差别化管理，有利于协调保护与开发之间的矛盾，强化保护力度。获嘉作为农业大县，耕地面积占国土面积的77.4%，承担着国家粮食安全的重任，这一基本县情决定了生态空间局促。最终确定获嘉县一级红线管控区为河流渠系，南水北调引水渠，地下饮用水源一级保护区等，面积为3.01km2，占县域国土面积的0.64%；二级红线管控区为河流渠系防护廊道、林木保护区、地下饮用水源二级保护区、同盟山风景名胜区等，面积为25.62km2，占县域国土面积的5.45%。

划定基本农田实行永久保护是国家对基本农田保护工作提出的更新、更高要求。根据新一轮土地利用总体规划确定的基本农田保护目标，科学划定永久基本农田，全面提升基本农田保护水平，努力实现基本农田保护与建设并重、数量与质量并重、生产功能与生态功能并重。强化基本农田的保护力度，把耕地质量等级达到获嘉县平均水平以上的现有耕地和《基本农田保护条例》规定的其他应划为和优先划为但尚未划入的耕地划为基本农田进行永久保护。获嘉县耕地保护红线面积为370.1km2，占县域国土面积的78.1%，主要用于农业生产活动，严格禁止生产建设活动侵占基本农田。

2.3规模约束：以资源控制为尺，确定城市发展规模

以市县资源承载能力为前提确定城市发展规模，严防城市无序增长。通过可利用水资源、适宜建设土地资源计算承载最大城市人口规模，为土地利用调整方式指明方向，做到以资源定规模。

以集约利用新鲜水资源，高效利用非常规水资源，有效保护地下水资源为原则，逐步实现地下采补平衡，同时结合水资源评价、引黄调蓄工程合理论证区域可利用水资源总量，通过可利用水资源总量确定未来城市发展规模。获嘉县可利用水资源为引黄水、南水北调水与地下水，规划优先利用地表水，合理利用浅层地下水，保护中深层地下水，在确保获嘉县浅层地下水开发强度低于25%的前提下，近期和远期可承载人口分别约为53万人和55万人。

土地资源承载力是综合考虑地形地貌特征、自然生态条件和基本农田约束等因素，借助3S技术，对区域土地利用适宜性进行评估，在保障生态安全的前提下，识别市县可利用土地资源总体规模和空间布局。基于土地利用总体规划，结合可利用土地资源实际情况，明确城市土地利用调整策略和方向。获嘉县适宜建设用地为116.3km2，占获嘉县总面积的24.7%，其中适宜建设用地的70%主要分布在乡镇和农村。土地利用调整的路径应以建设用地增减挂钩为原则，采用城乡人地双向调控模式，结合新农村社区和乡镇区建设逐步整合农村居民点，提高国土资源利用效率。

2.4环境保障：以环境质量为规，优化城市发展结构

以环境质量为核心目标，结合本地环境质量，合理确定市县环境容量。利用多要素耦合的流域水环境模型系统，针对陆地、水体、水文和多指标污染物特征，确定主要水污染物排放限值。基于“一个大气”的环境容量核定理念，利用WRF-CAMx第三代空气质量模型，分析细颗粒物达标情况下，主要大气污染物排放限值。结合主要污染物排放约束，以环境质量改善为目标，推动产业转型升级，优化城市发展结构，加强总量管控与环境准入，将环境质量目标作为调控城市产业规模和开发强度的重要参考，推动产业转型升级和绿色发展。

从计算结果可以看出，获嘉县污染物排放总量超出区域水环境容量（表1），大气主要污染物排放量符合减排控制目标和大气环境容量（表2）。但经过近几年的发展，在县南部和照镜镇北部形成两片化工产业园区，化工行业在促进区域经济发展的同时，也存在一定的环境风险，且化工区内以及化工区周边均有居民区，化工区的事故风险对周边居民生命及财产也具有威胁。

表1　污染排放与水环境容量对比

表2　污染排放与大气环境容量对比

对于产业快速发展市县，应结合环境质量和环境容量研究结果，约束产业污染排放总量和强度，优化产业发展结构，制定产业结构调整负面清单（表3）。获嘉县重点对水泥、化工、石化等行业开展清洁生产审核。通过生产工艺的升级改造、产业链条的延伸、环保设施的完善与建设，从源头减少废物的产生。

严格园区环境准入，实行园区污染物排放总量控制。园区入园项目必须符合国家产业结构调整的要求（表4），采用清洁生产技术及先进的技术装备，同时对特征化学污染物采取有效的治理措施，确保稳定达标排放。明确园区污染物的排放总量，将园区总量指标和项目总量指标作为入园项目环评审批的前置条件。

表3　产业结构调整负面清单

表4　排污企业环境准入控制要求

3　多规差异调整策略

3.1现状与规划冲突调整策略

对于现状城乡建设空间布局与土地利用总体规划、城乡总体规划建设用地布局的差异，应在充分论证现状空间发展合理性基础上，做出调整判断（图3）。若现状空间布局对生态红线保护区、基本农田保护区有侵占，同时侵占面积较大，对区域粮食生产和生态安全构成威胁，应根据土地利用规划的要求恢复原有用地性质；若未造成事实侵占或侵占面积较小，同时已有项目承载了推动区域社会经济重要任务，应通过“多规合一”发展总体规划协调用地布局。

3.2规划间冲突调整策略

对规划建设用地认定不同的差异，以尊重合法建设用地为原则，结合用地统一分类策略进行差异处理，确定用地布局；建设用地图斑边界的微小差异，在规划编制过程中以土地利用规划为基准，结合项目实际需要统一调整；对于土地利用规划建设用地空间布局和城乡总体规划建设项目用地安排不同，国民经济和社会发展规划、其他规划重大项目与建设用地布局所产生的差异，需以市县资源环境承载能力分析结果为基础，同时召集市县相关部门讨论研究，协调建设用地空间布局，合理调整图斑差异，为市县经济发展、城市建设、产业升级预留弹性空间。规划间差异调整策略如图4所示。

图4　规划间差异调整策略

4　五项统一保障体系

“多规合一”2.0版本从统一规划体系、统一标准数据、统一空间布局、统一信息平台、统一管制机制五项统一保障体系出发，解决市县经济发展、生态环境保护、城市规划、土地利用等核心问题。

（1）统一规划体系。统筹考虑法律法规要求和相关规划的特点，明确获嘉县“多规合一”工作的范围，规划期限、指标体系。以市县资源禀赋为基础，以区域环境质量有所改善并逐步良好为前提，统筹全县经济、政治、文化和社会的发展需求，从社会经济发展、资源环境保护、资源利用效率、城市开发建设四个方面构建规划指标体系。

（2）统一标准数据。根据土地利用和城市规划相关用地标准，结合市县实际情况，综合考虑“多规合一”

的战略统筹性和可实施性，将土地利用分类划分为三大类：农用地、建设用地和其他土地，并协调国土和规划用地分类进行小类划分。利用市县土地利用现状数据叠加区域最新遥感影像作为工作底图，整合土地利用规划数据，拼合市县总体规划、重点片区控制性详细规划、各乡镇总体规划、社区建设规划用地方案，统一数据坐标系统，实现多规空间数据有效叠加，作为统一空间布局的基础数据支撑。

（3）统一空间布局。充分落实底线思维，生态用地优先保障，基本农田严格保护，建设用地有序增长，优化土地利用布局，提高土地利用效率，划定县域“生态保护空间、农业生产空间和城镇村建设空间”。生态保护空间主要用于生态保护、环境保育。农业生产空间：面积主要用于农业生产活动，包括永久基本农田红线区、一般农地区。城镇村建设空间是承载人口居住、从事工商业活动、产业发展、民生保障、重点项目布局的主要区域。

（4）统一信息平台。建立信息联动管理平台，涵盖社会经济重大项目、土地资源、城乡规划建设、环境保护等空间等业务子系统。依托工作信息平台和标准化数据库，整合各业务子系统接口数据，基于发展总体规划“一张蓝图”规划成果，建立具有电子政务、综合监管、共享互通等功能的综合化信息服务。

（5）统一管理机制。建立支撑“多规合一”运行的管理机制。完善建设项目生成机制，结合信息联动平台，打造项目选址、环评、规划、用地审批的一站式服务系统，实现各部门间无缝连接。完善规划控制线管控机制，通过制定政府规章等形式规范和强化规划的严肃性和延续性。完善“一张蓝图”和“一个平台”的运行机制，统筹专项规划编制审查模式，完善业务协同办理的监督、考核和监管机制。

5　结论与展望

“多规合一”是从国家顶层设计角度推进的规划体系改革，如何有效地将“多规合一”应用于实践，未来需从如下两个层面完善：首先从法律层面明确“多规合一”在我国规划体系中的作用与地位，确立审批主体、审批流程、实施主体等，统一细化编制导则和细则。其次细化相关政策方案，如土地利用规划编制与审批机制，生态环境离任审计等配套支撑政策。

“多规合一”2.0版本更是突出了生态环境的基本制约与保障作用，落实底线思维，统筹发展空间，优化规模结构。做到以空间约束为基，划定城市发展底线；以资源控制为尺，确定城市发展规模；以环境质量为规，优化城市发展结构。从规划体系、标准数据、空间布局、信息平台、管理机制五个方面实现市县的多规融合。

参考文献

［1］ 尚嫣然， 余婷， 冯雨， 等. 欠发达地区县级多规合一规划实践与研究［J］. 北京规划建设， 2015， （6）：40-42.

［2］ 赖寿华， 黄慧明， 陈嘉平， 等. 从技术创新到制度创新：河源、云浮、广州“三规合一”实践与思考［J］. 城市规划学刊， 2013， （5）：63-68.

［3］ 王蒙徽. 推动政府职能转变， 实现城乡区域资源环境统筹发展——厦门市开展“多规合一”改革的思考与实践［J］.城市规划， 2015， 39（6）：9-13， 42.

［4］ 陈雯， 闫东升， 孙伟. 市县“多规合一”与改革创新：问题、挑战与路径关键［J］. 规划师， 2015， 31（2）：17-21.

［5］ 顾朝林， 彭翀. 基于多规融合的区域发展总体规划框架构建［J］. 城市规划， 2015， 39（2）：16-22.

The Pilot Project Construction of Multiple Planning Integration Based on Integrally-Planned Development of Resources and Environment: Taking Huojia County as an Example

LI Wangfeng1，2*， MAO Lei1，2， WU Zhenfu3， JI Haibo1，2， XU Jieyu1，2， ZHANG Ting1，2， ZHAO Xiaofei1，2
（1. Department of Ecology & Environment， Beijing Tsinghua Holdings Environment Settlements Institute， Beijing 100083；2. Department of Ecology & Environment， Beijing Tsinghua Tongheng Urban Planning and Design Institute， Beijing 100085；3. The People’s Government of Huojia County， Huojia County 453800 ）

Abstract:Multiple planning integration is planning system reform of cities and counties driving by national top design. As one of the 28 pilot cities， Huojia County is typical case of under-development and agricultural districts. The paper analyzed the main problems of the urban development and construction， including conflicts and differences among multiple-planning，discordance between resources-environment and urban development. At the same time， the paper highlighted the checks and security of ecological environment under space constraints and resources carrying. In the end ， the paper proposed reflecting multiple-planning coordination from bottom line control， scale constraint and environment guarantee and realizing multipleplanning coordination from spatial arrangement， information platform and management mechanism. Besides， the paper provided strategy adjustments of multiple-planning coordination.

Keywords:multiple planning integration； resources and environment； planning and coordination； pilot project for construction； Huojia County

中图分类号：X321；TU982.2

文章编号：1674-6252（2016）03-0035-06

文献标识码：A

DOI：10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.03.035

作者简介：毛磊（1981—），男，工程师，硕士，北京清控人居环境研究院生态环境所副所长，主要研究方向为生态环境规划、城市规划、水系统规划、资源能源利用规划等。