环境规制与中国制造业的转型升级

◎　徐常萍



环境规制与中国制造业的转型升级

◎徐常萍

摘要：20多年来，我国制造业保持了快速增长，占全球份额迅速提高，并对我国经济发展作出巨大贡献，但也带来了严重的生态问题。随着经济发展进入新常态，制造业本身存在的产业结构、能源消耗等问题日益凸显，亟须通过环境规制加速制造业的转型升级和结构调整。

关键词：制造业；环境规制；结构调整

改革开放以来，我国制造业利用自身的劳动力和资源优势，大力引进外资、促进出口，取得了快速发展。2010年，我国成为全球制造业第一大国，被喻为“世界工厂”。但是，随着工业化进程的不断推进，制造业在取得巨大成绩的同时，也带来了严重的生态问题，如资源遭到破坏，环境污染日益严重，干旱、暴雨、泥石流、沙尘暴以及雾霾等极端天气和灾害频发等。同时，随着经济发展进入新常态，制造业本身存在的产业结构、能源消耗等问题也日益凸显。

制造业快速扩张带来的经济成绩

1978年以来，我国制造业发展迅速，逐渐融入到全球生产体系中，成为全球的制造中心。

1.制造业增速显著

改革开放以来，我国制造业一直保持快速增长，到2008年金融危机前，我国制造业增速连续20年位居世界第一。制造业一直是我国经济快速增长的主要动力，其增速明显快于国民经济的增长速度。就制造业增速的国际比较来看（见表1），从1980-2010年，我国制造业不仅保持了世界第一的增速，并且达到世界平均增速的3倍以上。而同为“金砖四国”的印度，虽然制造业增速也超过了GDP增速，且增速越来越快，但与我国制造业相比仍有差距。另据统计，1981-2011年间，我国的工业增加值年均增速达到11.5%，比GDP增速高出1.5个百分点。正是制造业的快速增长，带动GDP的高速增长。世界银行的统计显示，从1978年以来，我国GDP年均增长率达到9.83%，在全球206个国家和地区中居于第二位。

表1 制造业增速的国际比较（%）

2.制造业占全球份额迅速增加

随着制造业的迅速发展，我国制造业占全球的份额也迅速增加，从1990年的3.1%增加至2010年的18.7%（见表2）。其中，2005年超过德国，仅次于美国和日本，上升到世界第三位；2006年超过日本，成为世界第二制造业大国；2010年，成功超越美国，成为全球第一制造业大国。随着我国制造业占全球份额的迅速增加，制造业出口占世界制造业出口的比重也迅速提高，从2002年的5.80%提高到2012年的16.11%，带动了我国经济的长期稳定发展。

表2 世界主要国家制造业增加值占全球份额（%）

3. 制造业对我国经济作出了巨大贡献

制造业对我国经济的社会贡献主要体现在就业和税收两方面。一方面，我国人口众多，需要工作的劳动力基数巨大。而作为第一制造大国，制造业多年来一直是吸纳就业人口的主导产业。2003-2014年，制造业的城镇从业人口数从2980.5万人增加到5243.1万人，提供的就业岗位约占28.2%（见图）。另一方面，制造业为国家财政作出很大贡献，据统计，我国近一半的财政收入来自于制造业，制造业上缴的税金也占到我国税收收入的1/3左右。

图 制造业的就业贡献（2003-2014）

新常态下制造业转型升级面临的困境

虽然我国制造业的发展取得了巨大成绩，但是，随着经济进入新常态，制造业在快速扩张过程中隐藏的一些问题逐渐凸显。

1.制造业产业结构有待转型升级

（1）重工业占制造业的比重过高。2000年以来，我国新一轮重工业化趋势明显，且有不断提高的趋势。2001年，重工业在增加值中的比重为60.6%，2004年提高到68%。“十一五”期间，重工业占工业总产值的比重由68.1%提高到70.9%。重工业不但能耗大，对环境的污染也比较严重。2014年，工业耗能占我国能源消耗总量的69%，重工业耗能占63%。2013年，二氧化硫排放总量为2043.9万吨。《中华人民共和国国家环境分析》指出，我国大部分二氧化硫排放来自火电厂以及非金属矿物生产、炼钢、化工制造和有色金属冶炼企业。这些行业占二氧化硫总排放的85%以上，大大高于它们对工业总产值的贡献率。

（2）产业结构有待调整。高技术产业产值占制造业产值的比重是国际上衡量制造业产业结构的重要指标之一。高技术产业的发展，既可以提高生产效率、减少资源消耗，又可以实现对传统产业和基础产业的改造，对制造业的产业结构升级意义重大。总体上看，我国的高技术产业保持了良好的发展势头，高技术产业产值占比从1995年的8.41%提高到2013年的12.74%，大大缩小了与发达国家之间的距离。但是，与发达国家30%的平均水平相比，仍有很大差距。

（3）制造业的产能过剩问题较为严重。据北京科技大学赵晓教授的测算，2012年，我国制造业平均有近28%的产能闲置，35.5%的制造业企业产能利用率在75%或以下。2013年，国务院发布了《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，旨在破解制造业产能过剩的困境。其中，传统制造业产能过剩现象尤为普遍。如2012年我国钢产量达7.16亿吨，而内外市场对我国钢铁的需求只有5亿吨左右，过剩近2亿吨。要想解决制造业的产能过剩，制造业的产业结构必须调整和优化。

2.能源结构和能源利用效率有待优化和提高

（1）能源结构有待优化。我国能源消费历来以煤为主，1976年，能源消费中的煤炭占比为69.9%。《2014年国民经济和社会发展统计公报》的数据显示，2014年，我国能源消费中，煤炭消费量占能源消费总量的66.0%，比世界平均水平高30多个百分点，煤炭消费在能源消费结构中的占比居高不下。而世界主要发达国家的一次能源消费结构中，均以原油和天然气为主（见表3）。

表3 2014年中国与主要发达国家一次能源消费结构（%）

（2）能源利用效率有待进一步提高。总体上看，从20世纪80年代至今，我国的能源利用效率有了很大提高。1980年我国单位GDP能耗2.59吨标准煤/亿元，2014年提高到约0.8吨标准煤/亿元。但是，同世界主要发达国家相比，我国能源的利用效率仍然偏低。国家能源局的数据显示，“十一五期间，我国的国内生产总值占全世界GDP的9%左右，而能源消费翻了一番。我国单位GDP能耗是世界平均水平的2.5倍、美国的3.3倍，也高于巴西、墨西哥等发展中国家。” 《世界经济论坛》与埃森哲咨询管理公司（Accenture）共同推出的《2013-全球能源工业效率研究》报告，对世界不同国家2013年的能源使用效率进行评估排名，我国仅位列第74位。从这一排名足以看出，我国在能源利用效率方面同发达国家之间仍存在较大差距。

3. 环境污染加剧

（1）大气污染情况仍然十分严重。《中国低碳经济发展报告（2013）》显示，我国各类污染物排放量均居世界首位，并远远超过自身的环境容量。2013年，由亚洲开发银行和清华大学联合发布的《中华人民共和国国家环境分析》报告称，我国500个大型城市中，只有不到1%达到世界卫生组织确定的空气质量标准，并且世界上污染最严重的10个城市依次为：太原（中国）、米兰（意大利）、北京（中国）、乌鲁木齐（中国）、墨西哥城（墨西哥）、兰州（中国）、重庆（中国）、济南（中国）、石家庄（中国）以及德黑兰（伊朗），有7个在中国，污染物主要来自工业点源排放和机动车尾气排放。另据南京信息工程大学大气环境中心2014 年4月到2015年5月的监测数据显示，在190个主要城市中，只有25个城市符合我国2012年修订的《环境空气质量标准》。

（2）水污染情况严重。《2014年中国环境状况公报》显示，2014年，全国废水排放中的化学需氧量排放总量为2294.6万吨，氨氮排放总量为238.5万吨，比2013年略有下降。全国主要河流I-III类占71.2%，劣V类占9%。省界水体中，I-III类占64.9%，劣V类占18.6%。太湖、巢湖为IV类水质，滇池为劣V类水质。地下水监测显示，水质为优良级的监测点比例为10.8%，较差级的监测点比例为45.4%，极差级的监测点比例为16.1%。有专家估算，我国每年水污染对工业、农业、市政工业和人体健康造成的经济损失约2400亿元。

（3）土壤污染状况严重。2014年，环保部、国土资源部等联合发布的《全国土壤污染状况调查公报》显示，全国耕地退化面积比例超过40%，七至十等的劣质耕地比例达到27.9%，耕地土壤点位污染超标率达到19.4%，耕地质量整体表现为“四成退化、三成劣质、二成污染”的“四三二”状态。全国土壤总超标率为16.1%，其中重度污染点位比例为1.1%，主要污染物为镉、镍、铜、砷、汞、铅、滴滴涕和多环芳烃。根据中国无机盐工业协会提供的数据，2012年国内铬盐的年生产能力40万吨（以重铬酸钠计），估算每年新增铬渣87.5万吨。2008年以来，全国已发生百余起重大污染事故，包括砷、镉、铅等重金属污染事故达30多起。2011年，更是发生了广受关注的“曲靖镉污染事件”。

我国制造业必须加强环境规制

规制包括社会性规制和经济性规制两种。一般来说，规制起源于市场失灵。环境规制作为政府社会性规制的一项重要内容，对于纠正环境的负外部性，促进环境与制造业的可持续发展具有重要意义。一方面，环境规制会促使清洁产业逐步取代污染密集型产业，从而对制造业的转型升级施加直接的积极影响；同时，环境规制也会通过对企业成本、技术创新和外商直接投资等施加影响，从而对制造业的转型升级起到一定的影响作用。

此外，纵观发达国家的工业化经验，如英国、美国、德国和日本等。作为传统的制造业强国，也是“先污染，后治理”的典型国家，四国的制造业发展均取得了巨大成就，并带动本国经济迅速壮大。同时，也都通过严格的环境规制，在改善本国环境的同时，实现了本国制造业的转型升级。鉴于我国制造业面临的产业结构与环境污染困境，其发展也必须加强环境规制。

1.完善现行的环境规制体系

经过20多年的发展，我国制定和实施了一系列关于防治环境污染、保护自然资源的法律法规，形成了一套以法规型和市场型规制手段为主、自愿型规制手段为辅的环境规制体系。但总体上，我国的环境管理体系以行政管理为主，侧重于污染物产生后的达标排放，即“末端”治理；至于“预防为主”原则，虽然早在20世纪70年代就已提出，但并未得到充分落实。因此，需要完善现行的环境规制体制，健全和强化环境立法和执法体系，不断完善市场型环境规制工具，建立健全自愿型环境规制工具体系。

2.提高政府环保投入，提高环境规制强度

随着中央对环保工作的重视，各级政府的环保投入有了明显提高。2003年，全国环保支出决算88.96亿元，占全国财政支出的0.36%；2012年，全国环保支出决算已增加到2963.46亿元，占全国财政支出的2.35%。但与发达国家相比，仍有一定差距。如美国1978年环保费用占联邦政府预算支出的比重为2.2%，而日本为2.5%。因此，有必要逐步提高环保支出占政府财政支出的比重，并确保环保投入增速高于经济发展速度，以提高环境规制强度。

3.因地制宜选择合适的环境规制工具

我国幅员广阔，各地区经济发展的水平和结构、生态环境及污染排放状况差异明显；同样，各地区的技术发展水平也存在很大差异。因此，有必要根据各地区的状况，因地制宜地选择合适的环境规制工具。首先，东部沿海地区经济相对发达，技术发展水平较高，市场化进程更为完善；并且，工业污染问题较早凸显，相关的环境法律法规相对健全。因此，东部地区适宜在法规性工具的基础上，更多地选择市场型规制工具，并辅以自愿型规制工具，以提高环境规制的绩效。其次，中西部地区经济相对欠发达，市场化程度不够完善，污染治理起步较晚；并且，资源大省集中于中西部地区，环境规制前景更为严峻。因此，中西部地区适宜以法规性规制工具为主。

★本文系江苏省高校哲学社会科学优秀创新团队建设项目（编号：2015ZSTD006）的阶段性成果。

■ 五湖烟景 陈宝林/摄

中图分类号：F407

文献标识码：A

作者单位：（东南大学中国制造业发展研究院）

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.06.005 ■ 编辑：云霞