我国绿卡制度改革试运下的社会融入制度探索性研究报告

姬青青

(中国刑事警察学院，辽宁 沈阳　110035)

我国绿卡制度改革试运下的社会融入制度探索性研究报告

姬青青

(中国刑事警察学院，辽宁 沈阳110035)

摘要：针对我国目前“绿卡”制度改革及相关理论研究稀缺的现状，本项目立足于公安实践，从“绿卡”制度改革中的社会融入制度入手，通过借鉴英美加澳等国的先进经验，结合我国实际情况，通过外国文献研究法、国际比较研究法、实证研究法等方法，尝试探讨具有中国特色的绿卡制度下的社会融入制度，为我国人才引进战略服务。

关键词：绿卡；公安实践；外国人；社会融入；入籍测试

绿卡是一种颁发给外国公民的永久居住许可证。持有绿卡意味着持卡人拥有在签发国的永久居留权，同时，持有绿卡可以在一定时间内免去入境签证。中国“绿卡”的历史只有短短的10余年。从“40里圈”到中国“绿卡”，中国“绿卡”之路艰难的前行着，由于历史和国情的原因，在相当长的一段时间里，除了“国际友人”和侨民，中国并不欢迎外国人长期居留在中国。这使得即使在世界全球化的今天中国“绿卡”的发放量与世界其他发达国家相比是少之又少。

一、我国绿卡制度改革的必要性

近年来，随着世界经济全球化的全面覆盖，中国经济的快速发展和对外交往的不断扩大，入出中国国边境的人员也呈现大幅增长态势，绿卡制度的完善和发展迫在眉睫，但现实情况却令人担忧。中国“绿卡”年均发放量才200多张，美国是100万张，中国被戏称为世界上最难拿到“绿卡”的国家。联合国估计，2013年居住在中国境内的外籍人员84.85万人，占中国人口的0.06%，远低于发达国家和地区10.8%的平均水平，低于3.2%的世界平均水平。我国国际化人才占常住人口比例只有0.06%，而世界平均水平为3.3%，发达国家的比例达到10%。可见中国人口国际化提升空间很大，到2020年可望扭转中国移民净赤字的格局，但在短期内达到最不发达国家平均水平也是不可能的。

面对汹涌而来的外国移民，一方面中国渴望外国投资者、高科技人才“加盟中国”助力发展，另一方面又对绿卡门槛咬紧不放，在外国人的出入境、在华管理上处于不断修正法规的摸索阶段。根据《中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》，中国绿卡制度、移民政策改革已经提上日程。两会中也提出海外人才在推进中国经济转型发展方向具有不可替代的作用，建议推进绿卡制度改革。国家主席习近平在上海召开的外国专家座谈会强调外国专家主管部门要继续完善外国人才引进体制机制，切实保护知识产权，保障外国人才合法权益。中国转型要靠人才来支撑，过去是“投资驱动”，现在是“人才驱动”。国家“十三五”规划提出要建立具有国际竞争力的人才制度优势，这有三方面的含义，第一，国际竞争首先是人才竞争；第二，人才流动是全球范围的流动；第三，和各个国家、地区比较才能谈优势，具有国际竞争力的人才制度优势必须放在全球范围内进行比较。所以，推进绿卡制度改革，为积极服务国家人才引进战略，吸引国外人才特别是高层次创新人才来华工作开辟绿色通道，是2015年公安工作重点推进的“八项改革”之一。

二、我国绿卡制度改革试运下的社会融入制度研究的必要性

改革开放以来，随着我国经济的迅速发展，积极融入经济全球化的大熔炉里已经成为一种趋势。为此我国在2008年就通过了“千人计划”，为了吸引海外高层次人才。面对这种态势，现阶段国内大力提倡进行绿卡制度改革。借鉴绿卡制度相对比较完善的英美等国的经验，社会融入制度成为绿卡制度的一项重要内容。

永久居留外国人进行社会融入不仅仅要从物质层面给予保障，更多地是指精神层级的融合和接纳。一是为了加强申请绿卡成功的拥有着对我国风俗与语言文化的了解，使他们能更好地融入到我国社会；二是在与其良好交流的基础上，从他们身上吸收先进的理念和技术，更好地互动学习他们国家的文化并向其传播中华文化，营造一个和谐交融的涉外环境，展现中国海纳百川的大国形象。以可借鉴理论作为指导找到解决实际问题的办法与措施，我国绿卡制度改革试运下的社会融入制度研究势在必行。

三、我国永久居留外国人的基本情况

改革开放以来，中国经济快速发展，对外交往不断扩大，入出境人员也随之增多。作为东南沿海重要省份，广东省外国人员相对较多，社会融入政策和社会融入评价体系也相对比较完善。以广州市为例，2004年以来，截至2014年2月25日，广州共为352名外国人办理了绿卡。按照申请类别分类:夫妻团聚类194名，占42.8%;亲子团聚类110名，占24.3%;任职人员及家属57名，占12.6%;特殊人员及家属74名,占16.3%;亲属投靠类15名,占3.3%;投资人员及家属3名，占0.7%。分析如下：一是以外籍华人和依亲类申请为主。华人华侨一直是中国出入境活动的重要群体，这部分人员是申请“中国绿卡”的主力，占77.5%。依亲类外籍人员占“绿卡”总人数的75.8%，成为今后开展社会融入的重点关注人群。二是全球化背景下中外婚姻不断发展，夫妻团聚类占比较大，以夫妻团聚类为条件申请“绿卡”比例持续上升，占42.8%，其中非外籍华人夫妻团聚占22.3%。三是我国绿卡持有者的构成比例符合世界各国的移民规律。国际通行做法，在绿卡签发对象中，往往团聚类占比最大，高层次人才、投资者作为各国争取的人才资源，在绿卡群体中比例较低。美国每年移民优先类配额为64.5万,其中给予拥有高等学位或有杰出能力者E2和投资移民E5分别配额 4万和1万人，仅占其绿卡持有者的10-15%。我国建立绿卡制度以来，投资类、特殊人员等高层次人才申请“绿卡”比例占“绿卡”申请总量的16%。

以上是以广东省为例相关在华永久居留外国人的基本情况，在上海、北京这些经济发达地区的外国人永久居留也大致符合上述规律。我国绿卡制度主要是为了改革开放，吸引国外高层次人才、资金、先进的技术所制定的。所以，在北上广这些地方公安机关受理的会有一定的数量，国内其他省市、自治区公安机关受理的数量相对较少。

四、绿卡制度改革背景下社会融入管理服务的现状和工作建议

(一)社会融入理念尚未普及。

中国“绿卡”，由于覆盖率极低，社会上也不太认知，再加上国人根深蒂固的封建思想，我国政府也没有对公众作出让永久居留外国人融入中国社会的宣传导向，中国一直以来对申请来华永久居留的外国人持审慎态度。

工作建议：因此，要推行永久居留外国人的社会融入服务，理念要先行。政府要起到带头作用，首先做好外国人社会融入的心理准备，同时积极宣传倡导外国人进行社会融入，社会上要推广一些活动以提高公众的外国人社会融入概念。

(二)社会融入相关法律法规不健全。

目前在我国研究领域范围内绿卡制度改革仍是存在很多缺陷，而对社会融入度的探索性研究更是一片空白。社会融入作为一项系统工程，必须首先制定一套完备的法律，才能使在实际操作过程中有法可依。但实际情况是，许多相关法律法规和部门规章并没有把永久居留外国人与一般的外国人区分开来，造成给予这一群体的权利义务与我国国民差异大，一些部门规章作了原则规定，但并未细化配套措施，造成政策难以落地。

工作建议：我们要在绿卡制度设计和完善过程中要健全法律法规，要求各职能部门通过修订法规的方式及时明确永久居留外国人的资格待遇。同时还要将外国人与中国国民权利和责任上的内容作详细规定。建议除涉及政治权利以及一些法律权利之外对于永久居留外国人应给予国民待遇。全国人大立法规定后，再有各职能部门以及各级政府及时加以明确，以便在立法层面和执法层面解决永久居留外国人在社会融入时遇到的身份尴尬和技术门槛问。同时应建立各政府和职能部门考核评价体系，以督促相关工作的开展和进行。

(三)社会融入机制体制尚未建立。

我国绿卡制度建立至今二十余年，但是各种配套机制体制并不完善，社会融入制度研究领域更是一片空白，我国亟需建立一整套完备的机制以推进永久居留外国人的社会融入进度。

工作建议：建立融入服务的大外管平台，由政府主导社会参与。一是各省级政府部门应当根据法律规定和具体实际确定永久居留外国人社会融入配额。根据我国国内人才市场的需求以及申请永久居留人员的具体类别加以不同对待，确定分配名额。二是社会积极参与，以主人翁的姿态去欢迎外国客人。在政府积极倡导的前提下，社会各组织团体可以创建各种类型的活动以增加永居外国人的归属感。具体而言，在外国人居住的社区可由居委会带动社区邻里之间交流沟通，在此过程中交接彼此的历史文化，相互学习。在留学生所在的学校，由学校建立中西方文化交流园等等。

(四)社会融入评价体系尚未建立。

社会融入问题需要双方的共同努力，即作为融入方的永久居留外国人与作为接收方的中国。永久居留外国人来华后由于工作、生活需要，此群体融入意愿强烈，希望能更早地融入当地社会。而作为接纳方的政府部门、社会各界甚至是永久居留外国人所在的社区、居民，也希望这一群体作为外来人口，能更好地遵章守法、入乡随俗，减少中外文化冲突、邻里之间矛盾，营造一个和谐的涉外氛围。此外，在外国人申请绿卡时也应该进行入籍测试考评。

工作建议：在推行外国人社会融入前，要订立一套外国人社会融入标准和评估体系。融入标准必须涵盖文化标准、语言标准、技术标准、经济标准等基本项。根据对英美加澳四国的入籍测试试题的研究结合我国国情确定入籍测试的人群和试题内容，应从以下方面入手。1.着重测试汉语理解力和政府历史知识。目前我国主管移民事务的有关单位正在进行一项全面修改公民考试方式的计划 , 未来考试内容将更着重在测试新移民的汉语理解能力以及对政府和历史的了解。2.考试标准化。希望能够设计一套更有意义,更可靠和公平,以确保申请者具备成为公民的所需能力。3.强化应用表达能力测验。新的汉语测验将测试申请者是否能够使用汉语进行日常生活交流沟通、阅读简单的文章,以及形容一些人事物,或者填写驾照申请表等等。其中历史文化、公民的政治权利和责任、政府的组织形式和法律要求则相对较高，而宗教信仰和语言类则占比较少。此外，无论在任何国家居住，都应该遵守住在国的法律，这既是对住在国的尊重，也是对自身的权益保障。

通过对英国入籍考试试题进行研究分析，重点仍是有关历史文化、政府、政治权利与责任、法律。加拿大、澳大利亚等移民国家的入籍测试试题则存在着同样的规律。这对我国进行入籍测试提供了参考性意见。因此，建议由公安部联合教育部，邀请国内外本领域专家学者共同商榷，编撰出一套专门用于入籍考试的教材，再由公安部统一组织考试，规定考试的形式、题型、内容、时间。香港澳门作为特别行政区，可根据具体情况各自出一套题。此外，要注意避免将入籍考试变为某种程度的政治考试，以弘扬中国历史文化为主，同时要尊重他国文化传统。

2016年3月13日，第十二届全国人民代表大会第四次会议第三次全体会议期间，国侨办主任裘援平在接受采访时表示，为扩大对外开放，引进更多人才助力创新发展，中共中央办公厅出台了《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》，其中回应了外籍华人朋友的诉求，扩大了家庭团聚类的长期和永久居留范围，并为长期在华工作、投资且有突出贡献的高层次外籍人才提供申请长期和永久居留便利条件。北京、上海等地也已经着手制定并实施出入境新政，以响应国家号召。我国已充分的意识到，当前中国已进入全面建成小康社会决胜阶段，随着国家综合实力和国际人才竞争加剧，迫切需要以更加积极主动、开放自信的态度，创造更为优良的开放环境。外国人永久居留制度作为吸引外国人来华创业投资、工作生活的重要途径，不可只是一纸空文。进一步加强和改进外国人永久居留服务管理工作，促进外国人积极主动进行社会融入，对于新形势下落实人才强国战略、促进经济社会发展、构建社会主义和谐社会、增强国家综合国力具有十分重要的意义。

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中图分类号:D998.8

文献标识码：A

文章编号：1671-864X(2016)06-0065-03

作者简介：姬青青(1995.6-)，女，辽宁省沈阳市，中国刑事警察学院涉外警务专业本科生。