土地使用权期满究竟该如何续期

【摘要】社会各界如此关注温州土地期满续期问题，绝不仅仅是关心某个个案，也不仅仅是宣泄“对高地价的愤怒”，大家更关心的，是几乎与每一个社会成员自身利益密切相关的土地使用最高年限期满续期问题。对此，象征性收取续期费用有充分的理论依据，并且有利于经济社会的自然循环。

【关键词】土地使用年限 期满续期 制度创新 【中图分类号】F293.3 【文献标识码】A

近期温州市部分居住用地的20年土地使用权到期，引发了社会各界对国有土地使用权期满续期问题的关注。国有土地使用权年限期满后是不是可以续期，如果可以续期的话如何续期、续期时是否需要缴费、需要缴多少费，如果不能续期时地上物是否可以获得补偿、如何补偿等，是大家普遍关心的问题。本文将从我国土地使用制度改革参与者和见证者的视角，对土地使用权期满续期政策设计时应注意的问题，谈几点看法。

土地使用制度改革的历史背景

土地使用制度改革，是我国改革开放和社会主义市场经济发展的重要里程碑。改革开放前的土地使用制度，是政府行政划拨、无偿无限期使用，结果导致了早占晚用、优占劣用、多占少用、占而不用等弊端。与此同时，基础设施和公共服务设施极度匮乏，严重制约了城市经济发展和改革开放的步伐。因此，为了有效使用土地，也为了筹措城市建设发展资金，建立和发展土地有偿使用制度，逐渐成为当时的社会共识。

我国1986年成立国家土地管理局，颁布土地管理法，让有偿使用为主要内容的土地使用制度改革进入了快车道。土地有偿使用制度改革，从征收外商投资企业土地使用费开始，到征收城市基础设施“四源”建设费（自来水厂建设费、煤气厂建设费、供热厂建设费、污水处理厂建设费）和市政公用设施建设费，再到国有土地使用权有偿出让逐次展开。具有标志性的国有土地使用权出让活动包括：1987年12月深圳以拍卖方式出让一宗面积为8588平方米的居住用地50年使用权；1988年8月上海以公开招标方式，成功出让虹桥开发区26号地块1.29公顷土地50年的使用权；1992年8月，海南省将洋浦经济开发区内27.353平方公里的70年土地使用权一次性出让给熊谷组成片开发（此前的讨论已持续十余年）。应该说，这三宗地的出让，以及围绕这三宗地出让过程所展开的讨论、争论、辩论、妥协、创新等，在很大程度上影响了1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《暂行条例》）中关于土地使用权出让最高年限、土地使用权期满后处置方式的规定。总体上来说，这些具体规定在很大程度上是与担心出现“新的租界”、“第二个香港”的力量妥协的结果，比较强调国家的权利。至于土地使用权出让的最高年限和期满处置方式是不是有足够的理论依据，期满处置方式对土地使用权人行为会有哪些影响，对经济社会持续平稳发展可能会有哪些负面作用等，当时的决策者们非常聪明地把寻找问题答案的责任留给了后人，相信后人在实践中会变得更加聪明，会有更好的解决方案。

随着改革开放不断推进和社会主义市场经济体制的确立，人们的视野不断拓展，思想观念也在发展变化，对私人财产权利也变得越来越尊重。所以后续颁布的《城市房地产管理法》、《物权法》等土地使用权到期后处置方式的规定，越来越倾向于保护土地使用权人的利益，而且发现，保护了土地使用权人的利益就是保护了经济社会发展的长远利益。

人们的“房子产权焦虑”使土地期满续期问题备受关注

近期温州市遇到的期满续期问题，深圳市早在2001年就遇到了，青岛市黄岛开发区也在2009年遇到了类似情况。通过观察可以发现，目前各地遇到的期满续期问题，都属于土地使用权出让实际年限比法定最高年限短的情况，而且大部分是1990年《暂行条例》明确土地出让最高年限前出让的土地，少部分是改革初期为了迅速推进土地有偿使用，在这个时间节点后出现的，具有明显的历史遗留问题特征。

对于这些遗留问题，深圳市解决得比较好。2004年4月23日《深圳市到期房地产续期若干规定》的第五条规定，在1995年9月15日前签订土地使用权出让合同书的，土地使用权年限顺延至国家法定最高年期，不用补交地价。对于早年通过行政划拨方式取得的土地使用权年限期满的情况，也可以将土地使用权年限顺延至国家法定最高年期，但必须补交地价款，数额为相应用途公告基准地价的35%。深圳市对出让土地免费顺延至国家法定最高年期的做法是有理论依据的，因为地价是地租的资本化，当按照收益法估算土地价值时，尤其是在资本化率或收益率水平非常高的那个时代，20年土地使用权的价值与50年、70年的差异非常有限。深圳市要求有土地使用年限约定的划拨土地在申请延期时必须补交地价款，也与全国各地处理现状划拨用地转为有偿使用土地的做法基本一致，而且给予了比较大的折扣优惠。而青岛市还在等待国家统一政策。1989年青岛市经济技术开发区出让了20年、30年和35年三种使用年限的居住用地41宗。其中使用年限为20年的部分已经在2009年到期，但一直到目前为止还没有明确的续期办法，给“撞限房”业主带来了极大的困扰，也影响了相关房产的正常市场交易。

温州则有意无意地触碰了“房子产权焦虑”的敏感神经。此次温州土地期满续期事件，源于土地使用权到期的一套二手房交易。温州市鹿城区行政审批窗口告知购房者，要想完成交易、拿到新的不动产权利证书，必须补缴大体相当于房价1/3的土地使用权延期费用。虽然温州市国土资源局相关负责人反复说明这只是个案，也尚无任何成功续期案例，但相当于房价1/3、没过期时按优惠价“土地市场评估价的40%”、过期后“只能全额缴纳土地出让金”、“只能参照国有土地出让的做法”等说法，与社会各界对《物权法》关于“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”理解以及“象征性缴纳续期费用”的预期大相径庭。一时间，社会舆论充满了对温州国土资源局的质疑和批评，担心温州的做法会成为“恶例”。

从上述三个城市的经验可以看出，解决改革初期出让土地期满续期问题时，深圳的做法既兼顾了历史，也考虑了续期申请人的支付能力和支付意愿，较好地实现了与现有土地出让制度的衔接，值得其他城市学习借鉴。然而，社会各界如此关注温州土地期满续期问题，绝不仅仅是关心某个个案，也不仅仅是宣泄“对高地价的愤怒”，大家更关心的，是几乎与每一个社会成员自身利益密切相关的土地使用最高年限期满续期问题。而且不仅仅是可以“自动续期”的住宅建设用地，还包括需要“依照法律规定办理”的非住宅建设用地。

从促进经济社会永续发展的大局出发探索创新的解决方案

到目前为止，许多从事土地制度与政策、物权法等相关研究的专家，基于对《物权法》、《城市房地产管理法》、《土地管理法》、《暂行条例》和《国有建设用地使用权出让合同示范文本》的理解，对国有土地使用权法定最高年限期满续期问题，给出了建议的解决方案。一类方案是主要基于《物权法》自动续期规定的一次取得永久使用方案。另一类方案是主要基于《暂行条例》的分类处理方案，即：居住用地自动续期、续期费用按年缴纳或一次性缴纳；非居住用地申请续期，续期时按年或一次性缴纳续期费用；非居住用地收回土地使用权对地上物按残值进行补偿；续期费用按年缴纳时可以与未来的房地产财产税统筹考虑，但相应房地产的交易要受到限制。

上述两类方案中的最大不确定性，是都没有说清楚到底按照什么样的原则或标准来计算续期费用，而这是续期制度设计的关键。如果说政府批准续期是可以预期的大概率事件而对房地产持续使用影响较小的话，那么现在普遍面临的续期费用的不确定性，则影响非常广泛，值得高度重视。据测算， 2001年我国房地产资产价值为GDP的5.9倍，相信15年后的今天我国的这个倍数会变得更高。如此巨大规模的房地产资产，其价值判断基本上是建立在土地永续使用、地上建筑物周期性更新的假设基础之上的，如果土地永续使用的假设不能实现，地上建筑物因为土地使用权到期而不能周期性更新，或者实现土地永续使用和地上建筑物周期性更新需要支付不确定的高昂代价，则会对我国整体资产价值体系稳定产生巨大影响。这个问题实际上已经变得越来越现实。

普通百姓为什么对续期缴费如此敏感？我们不妨构造一个简单的例子。假如一对年轻人于25周岁结婚时，以父母资助首付款、自己支付30年期月供的方式，在北京购买了一套15年前竣工、剩余土地使用年限为50年的二手商品住房，如果该对夫妇的平均寿命为90岁，则当其75岁时就会遇到补地价自动续期，80岁时可能面临建筑物必须拆除重建问题。如果续期补地价时需要支付一大笔费用，或者在建筑物需要拆除重建更新时该对夫妇已经丧失了土地使用权，则该对夫妇一生的主要财富积累（住房价值占中国居民家庭财富的2/3左右）归零不说，剩下的10年光阴如何度过就成了问题。政府显然没必要为了不知是否真实存在的“防止国有土地收益流失”问题，让家庭成为社会保障和住房保障对象，让企业变得难以持续生存和发展。

其实，象征性收取续期费用有充分的理论依据。1990年土地使用制度改革初期的地价，主要是依据假设开发法和收益法来估价的，是土地协议出让价格，也是政府土地出让纯收益。大市政费和四源费等城市建设配套费用、土地征收和拆迁安置补偿费用等与建造费用一样出现在总开发成本扣除项目中。是后续土地出让方式改革，土地收购储备制度实施，以及政府土地出让收支管理改革等，才让城市建设配套费用、土地收购储备和一级开发成本补偿（含土地一级开发利润、税金、管理费用、财务费用、销售费用等）、以及招拍挂过程中形成的“土地溢价”等，逐步成为当前环境下的地价组成部分。也就是说，期满续期时即便需要补地价，如果还原到1990年的情景，也只是针对政府纯收益部分（约占土地交易价格的10%-30%），地价构成中的其他部分，应与地上建筑物价值捆绑在一起，为房地产权利人被迫丧失土地使用权时必须获得合理的补偿安置提供依据，为房地产权利人在面临地上建筑物自然寿命即将终结时，提供一个通过支付地上物建造成本了获得周期性拆除重建更新的市场机会。而如果像温州那样试图以高昂补地价作为续期的条件，不仅理论上难以自圆其说，还会把经济社会自然循环的路子堵得严严实实。

总之，现有土地使用权期满续期的相关规定，有很强的时代烙印和历史局限，我们一定要实事求是，从促进经济社会永续发展的大局出发，拿出当年先辈们推动土地有偿使用制度改革的胆略和睿智，去探索创新的解决方案。

（作者为清华大学房地产研究所所长、教授；清华大学房地产研究所博士研究生张标对此文亦有贡献）

【参考文献】

①沈悦，刘洪玉：《 房地产资产价值与国家财富的关系研究》， 《清华大学学报》（哲学社会科学版），2004（1）：51-59。

责编/张夏梦 美编/于珊