当代中国的城乡一体化发展

【主持人】

谢志强 中共中央党校社会学教研室主任

【嘉宾】

杨宏山 中国人民大学公共管理学院教授

施 红 中共中央党校发展经济学教研室主任

宁越敏 华东师范大学中国现代城市研究中心主任

李绍荣 北京大学经济学院教授

琼海推进城乡一体化的特色——基本公共服务均等化

谢志强：本场分论坛主题是当代中国的城乡一体化发展，从城乡二元到城乡一体，从城乡分离到城乡结合，从城乡统筹到城乡一体，这些都是今天很重要的关键词，下面我们围绕这些关键词，请几位专家教授谈自己的看法。

杨宏山：城乡一体化是一个很大的话题，首先讲讲我对城市的理解，我认为城市是优质公共服务资源高度聚集的地方，乡村地区公共服务资源就少得多，城乡之间绝对的一体化，是不现实的。但是，如果一个国家仅仅考虑城市的发展，完全不考虑乡村，这种城市偏向的发展战略，导致在一些发展中国家出现城市像欧洲、乡村像非洲的景象。

关于城乡之间的关系，有几个因素会导致不同的结果。首先，市场机制的作用会使得城乡之间的差距越拉越大。第二，区位优势也会使得城乡差距进一步扩大，区位有优势的地方会率先发展，市场和区位因素一叠加，特殊区位能够快速发展。第三，政府的因素有可能进一步扩大城乡差距，政府可以实施城市发展偏向战略；政府也可以通过政策的因素，缩小或者缓和城乡差距，这是现代国家的公共政策的因素。从这个意义上讲，我认为城乡协调发展，或者是城乡统筹发展潜在的含义是追求城乡的协调发展。但是，不能完全取消城乡之间的差距。

我认为现在城乡一体化的关键是探索两个含义：第一个含义，城乡之间的权利平等，第二个是城乡之间的公共服务均等化。我认为，作为现代国家的治理来讲，第一条无可厚非，虽然不能一步到位。然而，特别需要强调的是，城乡之间的公共服务是不可能均等化的。城市的本质属性，从公共管理的角度来讲，是优秀的公共服务聚集的地方。农村地区，基本保障是村村通路，通邮政、通广播、通电力、通电话等。前年我们做过的一个课题是城乡统筹发展的体制改革。我们提出通过刺激城市作为城乡之间的桥梁和纽带，让城市的优质公共服务资源能够通过节点或者是网络向农村地区传递延伸，便于农村就地获得。但是一直没有找到好的案例，像北京一些地方的城乡差距还是很大的。我到这里调研，看到琼海的城乡发展找到了一个好的政策工具在推进，正如前面专家讲的，这个地方比较特殊，一是国家关注，二是海南推进全域的国际旅游岛建设，符书记很好地把握了这个机遇。我相信今天的成果是进行中的成果，不是最终的成果，但是之前就有制度的设计，才能看到今天显著的初步成果。

在琼海调研中，我看到一种新的模式，在支持城市发展的同时，它没有将大量的公共服务资源都集中在中心城区嘉积镇，而是用一部分公共服务资源打造博鳌镇，以及潭门小镇，还有中原镇，还有塔洋镇，以及最边缘的惠山镇，在那些地方开发旅游资源和道路，使得城乡之间的信息、技术、资金、人员，包括物资流动更加便捷。我们国家的新型城镇化战略是让城镇的优质公共服务覆盖到全体居民。怎么覆盖？对琼海而言，让大家都在嘉积镇上追求更好的学校、医院不现实。所以，公共财政在保证中心城区良好发展的同时，把这十几个镇也发展起来，但是分配公共服务资源也不是撒胡椒面，而是有相对集中的镇区。

城乡协调发展的短板是什么

施红：关于大中城市和小城镇协调发展，城市的规模越小，从经济学的角度来讲是越不经济的，规模越大，经济度会越来越高，当然还有GDP的发展等。当然城市大到一定程度时会出现城市病。我们以前提过小城市战略，后来中央提的是大中城市和小城镇的协调发展。现在我们说城乡，我们从城乡二元结构到城乡统筹，再到城乡一体化，我们的提法是城乡统筹。城乡协调是作为五个发展理念之一协调发展理念中的一个重要内容。

我们从城乡协调的角度来看，琼海应该是我们值得推荐的模式，我们可以看到琼海城乡之间的协调性。从全国来看，在城市中城乡不协调的体现在，比如说北京人口大爆炸、交通拥挤，农村会出现空心化、老龄化、留守化。就像是一个硬币的两面一样，城市过度的拥挤和农村相对的箫条，构成了城乡不协调的一个表现。

城乡协调的短板是什么？短板是农村。对于农村发展，大家可能认为重点是基础设施。我觉得基础设施不是最重要的。最重要的是要把乡村的劳动生产力提起来，把农民带起来。琼海的乡村是靠什么发展？我想是靠一二三产业的融合。从全国来看，我们追求农村的发展，土地是“分”的政策，当初“分”的目的是吃饱肚子，就像当年的小岗村。现在我们开始强调产业的整合、产权的整合。琼海的城乡做得这么好，从琼海推广到整个海南省，在最弱的地方——乡的发展上，它有什么特点呢？我想就是把产业发展了起来，让农民富了起来。城乡的协调还是弱在“乡”上。在乡里，最弱的是产业的发展。只有农村的产业发展起来了，人民富了，我们才能把人从城市拥挤的状态解脱出来。最终的结果是大中城市和新农村的合理分布。我们这里提出田园城市的理念，在田园城市的理念中，城和乡要进一步的融合，其涉及面可能更广，会涉及到规划、产业、基本公共服务。我想这里最重要的是产业，没有产业的发展，人会离开，去寻求高工资回报的地方。

琼海与成都的发展路径比较

谢志强：施教授讲到了一个非常重要的概念，就是产业的发展。根据我们的理解，城市必须有市，没有市场、没有产业、交易、人流、物流和信息流，这个城就不称之为城，即使建起来了，也是空城或者鬼城。在特色产业的打造过程中，用三句话概括琼海就是，一镇一产业，一镇一风情，一镇一特色，产业是落脚点，是保障线。当然实现这个目标有多种路径，琼海有琼海的做法。我想请问一下施教授，看了成都的田园城市建设和琼海的田园城市建设，同样一个目标，同样一个目的，它们的路径有什么不一样？

施红：它们的共性就是全域规划。把城和乡统筹起来规划，这是非常有特色的。说到差异，海南是国际旅游岛，主业已经确定是旅游业，涉及第一产业、第二产业、第三产业的融合，在建特色小镇、建绿道、建公园的过程中把游客吸引进来。如果没有游客进来，单靠土地，农民的收入不会高的。对于成都来说，它的产业打造并没有一个主导。在农村产业发展的过程中，没有像琼海这样突出旅游业。成都突破了田园城市的概念，要素或者资源在城和乡统一流动。成都走的是“三集中”的模式，农民进到城镇集中居住，土地向规模经营集中，人进到城市居住了以后，就业机会向城镇集中。成都的“三集中”，相当于农村人到城里居住，要素在城乡之间大规模流动，这是一大特质。琼海是在打造一个非常好的田园生态，城在公园之中，在田中，田在城中，在画中。这样的旅游打造是绝然不同的概念。

琼海城乡一体化发展面临的挑战

宁越敏：以前我来过琼海两次，当时我们在海南有一个研究项目，对海南进行了一次环岛考察。这次我很欣喜的看到，经过20年的大发展，琼海的田园不仅得到保留，而且形成了琼海经验。城乡一体化是一个非常典型的中国命题，它的问题来源是我们长期歧视性的户口制度导致的城乡二元分割。田园城市的建设是一个更具有世界性的问题，田园城市的概念来自于1898年英国社会改革者霍华德写的《田园城市》这本书。

当前，城乡一体化的工作主要有两个方面。第一，能不能够保证让大多数的农民自由地迁徙，还有迁徙后能不能定居。第二，城乡之间实现基本公共服务均等化，中央提出的是基本公共服务，并不是指所有的公共服务。就第一个问题而言，我们长期以来不能自由迁徙定居。2014年，国务院颁布的国家新型城镇化规划只是提出了200万人口以下的城市要逐步放开户口，200一500万人口是有限的放开，500万人口以上的城市严格控制。基本上现在的政策是500万人口以下的城市都要基本放开户籍制度。可以看到，新的政策是努力地实现农民的迁徙自由，同时能够使得定居成为可能。

关于基本公共服务方面，主要实现的是教育公平和社会保障制度的建立。这两个方面应该说我国都有很大的差距。推行城乡一体化意味着政府的财政支出要逐年增加。中国经济最近几年开始向中高速发展，这势必对城乡一体化的推进带来了新的挑战。

应该说，琼海的“三不一就”政策很好，还有全域实行5A级景区的政策，我个人认为这样的政策适合一个小政府，但是在中国地方政府承担的职责很多。我的学生给我提供一个数据，去年琼海一般意义上的财政收入下行了9.5%，所以，我认为在今天，如何让城乡一体化道路可持续的走下去，发展仍然是一个重要的问题。就此而言，我想琼海已经取得了很好的经验，但是仍然面临着许多挑战。第一个挑战就是我刚才说的，如何使琼海的经验可持续地发展下去。第二个挑战，来自于人口的流动。因为琼海的吸引力大，它的外来人口，包括海南其他县和海南以外的人口大概占10%。随着今年琼海机场的通航，我认为这样的美丽地方会吸引越来越多的人口进入。这些人口进来可以活跃当地的房地产市场，但是治理本身也会面临新的挑战。最后，我简单地谈一下田园城市。这个概念是19世纪末针对当时的环境、城乡分割问题提出的。到了今天，人类面临的问题不仅是环境的问题，而是全球变暖。气候变暖会对整个地球造成气温的升高，对整个生态系统都会产生影响。所以，第三个挑战可能是我们如何从田园城市走向绿色城市。

城乡一体化形成的标志是什么

李绍荣：今天我们追根溯源看看城乡一体化的问题究竟出在哪里。刚才提到田园城市的概念是外国人提出的，城乡之间的关系是像夫妻俩要友好的相处。但是，再深入来看，城乡是一个人的手和脚的关系，而不是夫妻俩的关系。整个人类社会进入工业社会，城市收入远远超过了农村收入、生活水平超过了农村，这个时候出现了城乡如何协调的问题。城市的生产力提高导致了不协调，城乡协调的重要标志就是城乡收入的均等化，而不是我们的居住方式或者身份不一样。我们说，农村要城市化，并不是农村全部变成城市，而是农村的生产和经营方式要有变化，跟现在城市的工业社会的生产方式和生产效率一样了，收入一样了，生活方式一样了，理念一样了。琼海把各个镇变成了非农业经营的方式，但是，我们的理念是传统的农业生产方式，是不是已经是城市化了？这个问题我们要提出来。

市场做的是什么呢？就是既通又联，城和乡像一个人的手和脚，能够协调，但城乡不可能是一致的，功能肯定不一样，只是城乡人口收入要均等化。我给书记提个建议，琼海可以达成一个不依靠当地的市场，进一步开拓旅游资源。刚才许光建教授提的是PPP，我们的体制可以跟它更好的结合起来。PPP是指公共部门，也就是政府与私人部门形成伙伴关系对半公共化的项目进行经营。我们最重要的问题是供给方不能通过市场很灵活地满足需求的变化。我们要把农村变成现代化经营的形式，还有能够适应市场、开发市场、具有创意的人才，再和资本平衡起来，打造成能够走向全国、走向世界的方式。这样的话，我们的田园城市，琼海的城乡一体化应该能够形成。

谢志强：感谢李教授的发言。城乡一体化为什么是一个中国命题？因为中国二元结构在制度上固化下来，而且城乡差距越来越大，世界罕见，所以，它是中国特色，中国难题，是需要攻坚的命题。第二个问题，城乡一体化不是城乡一致化，不要把美丽乡村建设建设得跟城市一样，否则那么多城市和乡村就没有各自的优势，无法形成互补。所以，城乡一体化、两体变一体，差距要缩小，但是并不是搞成一样，这是我小小的总结 。

责编/张小青 美编/李祥峰