城市公共安全视野下的网络舆情与引导治理

文 徐世甫 Xu Shifu 上海政法学院马克思主义学院副院长、教授、博士段媛媛 Duan Yuanyuan 上海政法学院社会管理学院教师、博士



城市公共安全视野下的网络舆情与引导治理

文 徐世甫 Xu Shifu 上海政法学院马克思主义学院副院长、教授、博士
段媛媛 Duan Yuanyuan 上海政法学院社会管理学院教师、博士

城市公共安全

网络舆情

公信力

维稳力

城市公共安全是一种刚性需求，它与网络舆情的联系越来越凸显。从消极的方面看，网络舆情给城市公共安全带来了危机，即放大了城市公共安全危机的风险，损害了城市政府的公信力和维稳力，不利于培养理性的市民。其成因缘自城市化及城市自身转型带来城市网络舆情的增加，网络上负面舆情更易跟风传播和人为推动制造出泡沫化网络舆情等。为此，必须加强城市民生建设，让市民有获得感；必须发挥政府、中介组织和市民的合力，走向善治善引、共筑网络舆情防火墙等可能路径。在引导治理的过程中，要借网络舆情反思自身管理上存在的不足，并逐步消解这些不足，消除舆情发生的可能触点、燃点，化危为机，逐渐从根本上消除城市网络舆情的爆发。

据国家统计局发布的2015年国民经济运行情况的最新数据，2015年我国城镇人口占总人口比重为56.1%，我国城市化得到持续深入推进，它既成为中国社会转型的重要标志，又成为中国社会转型的重要推动力。虽然城市化给我们这个千年的乡土之国农业之国带来了颠覆性的变革，给城市自身带来量上的扩张与质上的提升，但是同时也给城市自身发展带来一些伴生的问题，城市公共安全危机就是这些问题谱系中引起越来越多市民关注的焦点。事实上，城市公共安全危机往往通过网络演变为网络舆情，它与网络舆情的联系越来越凸显。

一、网络舆情给城市公共安全带来的危机

（一）放大了城市公共安全危机的风险

目前我国城市化率已超过50%，从国际经验来看，此时往往是社会矛盾的集中爆发期。从我国的实际来看，也得到部分证实。以城市的住房为例，这个是关乎到城市居民的本体层面的生活需要，因为安居乐业、有房才有家的观念已在中国人的头脑中根深蒂固，拥有一套住房已成为每个新进入的城市家庭的标配，成为了举全家之力甚至是举可能亲戚圈之力也要实现的家庭梦。但自新世纪以来，随着城市化的加快，房地产业开始兴盛起来，房价几乎年年飞涨，目前无论是一二线城市还是三四线城市，房价已大大超过相当一部分普通家庭的购买力，已购买的许多家庭也因每个月的高额房贷而加入了房奴阶层。许多家庭因而对政府调控住房的政策措施很不满，这种不满成为危害城市公共安全的舆论种子、舆论火花，一旦遇到突发事件的触发点，这种不满的舆论种子就会借机发芽，舆论火花就会迅速集结在网络上全方位蔓延开来，逐步形成声势浩大的网络舆情。

伴随着网络舆情的蔓延，曾经对城市政府不满的属地市民以及非属地市民观望到了这种网络舆情，他们终于找到了发泄的出口，于是他们像飞蛾扑火般地扑向网络舆情。网络的匿名性，以及“有组织的不负责任”［1］给他们提供了最厚重最多元的“马甲”，他们乘机把自己的不满粘贴到网络舆情中，通过幸灾乐祸式地转发评论，甚至谩骂造谣，使舆情大火越烧越旺。本来是地方的小事件逐渐演变成全国性的大事变；本来只是一点点安全疏漏，经过他们的众声喧哗，城市安全危机大大放大。如政府不能及时引导这些异化的网络舆情，必将给事发地城市的公共安全带来真实的伤害。

（二）损害城市政府的公信力和维稳力

近年来，政府的网络舆情引导能力虽然有所提高，但网民的要求也在提高，水涨船高，而且随着移动互联网已成为网络舆论发布的主导平台，越来越多的人可以随时随地加入到网络舆情中，因此网络舆情引导的时效性越来越强，需要引导的人越来越多。在无限递增的网民目光汇聚的聚光灯下进行引导，可以想象政府的压力越来越大，稍有闪失，就会引来网民的排山倒海式的舆论轰炸。压力大，更易紧张出错。更为重要的是，城市政府的传统体制设置在应对网络舆情这种新生事物时，常常出现的是体制性的时滞，这就给那些平时对政府不满的市民提供了可乘之机。

当舆情引导不当时，会产生两个由具体到一般的“连坐”效应：一是由具体属地城市政府连坐到非属地的符号化的抽象政府。网络舆情发生后，常常是瞬间就溢出爆发地。随着非属地网民的增加，本来是针对属地城市政府的责问，很快就变成对非属地的符号化的抽象政府的责问。“A地的负面事件，会在B地发生负面事件时，被网民加总为‘政府’的错。在现有机制下，不会有任何一个机构来承揽‘抽象政府’的责，于是，‘抽象政府’的公信力流失，最后又反过来恶化了网民对具体部门的行政评价。”［2］二是不分主客观原因动不动连坐到政府公信力的拷问。属地政府在引导网络舆情时，除了一些主观上的不作为、乱作为造成引导不当外，有时也存在一些客观上的原因，比如有些事的确难以马上说清楚，有些工作也难以立即做，这其中许多都是体制性障碍，不是一个地方城市政府能够解决的。本来也应该是一事一议，不要随意超越边界。但是网民都不管这些，他们发挥社会想象力，往往一上来就把本来是具体的工作失误、错误等工具理性内容连坐到政府的公信力这个价值理性层面上。一旦政府的公信力受到损害，形成恶性循环的话，那么就会生成“塔西佗陷阱”，这就会大大损害城市政府维护公共安全的维稳力，最终可能造成属地市民和非属地市民受到损害而双输的局面。

（三）不利于培养理性的市民

近年来网络舆情如火如荼、风起云涌，这缘于大量网民的加入，与此同时又持续吸引着越来越多网民加入。这些网民常常是因某个城市或地区发生突发事件而聚集起来的，形成了网络围观式的新共同体景观，开创了新的群体时代。这种网络共同体成员不像现实社会共同体中有身份、地域、地位、单位等限制，在这个共同体中，“有意识的个体会很容易丧失，而代之以无意识的群体”，成为洛伦兹所说的无名群众，［3］勒庞称之为乌合之众。这些缺乏社会组织的乌合之众、这些无名化的个体是可怕的，他们由于无主体性，无理性反思，因而易冲动、易变和急躁，易受暗示和轻信，稍微一点蛊惑甚至都会带来灾难性后果。这个群体由于临时性、匿名性、分散性、自组织性、去等级性等特点，网民随事件而聚，又随事件时效递减而散，一切随性，群体道德远比个人道德要低，［4］自律意识差，特别容易被群体中夸张的甚至莫名其妙但能吸引人眼球的某种思想所主导，而且在群体思想走向偏激时，为保持一致，防止被孤立化，又没人愿意也无人有能力纠偏，沉浸在舆论的狂欢中，最后形成群体极化，即偏激的越来越偏激。最终这种聚合起来的负能量，污染了网络化的市民身心，不利他们理性的培养，而理性的市民是一个城市公共安全的始基。

此外，在网络舆情中，当许多网民太多地投入了自己的满腔激情和同情后，有时会突然发觉有些舆情是有幕后推手为了商业利益而进行的炒作，自己一直充当了推手的炮灰。更可笑的是有些网络舆情的原发点本身就是一种虚构，比如2016年春节的上海女逃离江西一事，网民一旦发现自己一直被别人牵着鼻子走，自己曾经的热情被侮辱被欺骗后，不是好好理性地反思自己为何被欺骗，而是更厉害的全网式的谩骂和发泄，网络一时真的成了垃圾筒。这种非理性的解决办法只使自己显得更加拙劣，对于培养自身的理性精神，对于维护城市公共安全，都是真实的伤害。

二、城市网络舆情产生的成因分析

（一）城市化及城市自身转型带来城市网络舆情的增加

随着我国城市居民占到50%，中国历史上第一次出现了城市人口超越农村人口的现象，一直以来作为数量最大、也是我国根基的农民群体，发生了根本性变化。进入城市的农民身份历史性地第一次被改写，他们由原先的乡土的熟人社会进入了城市的陌生人社会，“我”必须独立地面对可能发生的一切，必须独自承担起所有的责任与风险。他们真的被抛到一个陌生的世界，曾经的“一切稳固的东西都烟消云散”了，这种城市化带来的总体环境的置换历史性地动摇了他们的本体安全感，城市化关涉到了个体和群体安身立命的基础的重新设定。而来自现实的生活压力更是叠加了这种安全危机。农民之所以要进入城市，本来就是想过上更高水平的生活，获得更高水平的医疗、教育服务等，但是城市生活成本相对于农村的大幅攀升，每日都要直面这种最真实又沉重的力量。而且随着人口逐渐甚至是突然的膨胀，相关的配套设施一时跟不上，人口增长的速度远超过相关基础配套设施增长速度，造成两者的矛盾激发，形成城市安全危机的直接动因。事实上，相当一部分网络舆情就是因城市公共安全危机引起的。

再跳出城市化的晕圈来看，中国目前正处在发展关键期、改革攻坚期和矛盾凸显期等多重问题叠加、多项任务并存的全面深化改革的历史新阶段，风险社会已真实地在场，“风险社会不是政治争论中的可以选择和拒斥的选项。它出现在对其自身的影响和威胁视而不见、充耳不闻的自主性现代化过程的延续中。后者暗中累积并产生威胁，对现代社会的根基产生异议并最终破坏现代社会的根基”。［5］“风险社会的到来向我们表明，人类并没有生活在一个自身不断得到控制的世界中，而是相反，生活在像埃德蒙利奇所说的‘失控的世界’中。这种失控的原因并不像启蒙思想家所认为的那样，是由于人类无知的结果，而是相反，它与人类的知识积累联系在一起，人类似乎正越来越把自身生存条件推向毁灭的境地。”［6］正是在这发展关键期、改革攻坚期、矛盾凸显期和城市化风险期的四期叠加中，人们的安全感受到了根本性的冲击，这也是被历史所证实了的。“近二百年的历史表明：一方面是社会结构、政治——经济生活样态的大变动；另一方面是人心的极度骚动不安。”［7］这些在现实世界中累积起来的矛盾和不安全感，都一定程度上加重了市民的不满，一旦有突发事件发生，许多人就借助舆论这个出气口加入到网络舆情的生产消费大军中，给城市公共安全来了威胁与伤害。

（二）网络上负面舆情更易跟风传播

在网络出现之前，城市市民在前网络的媒体上看到的信息都是经过强过滤机制过滤过的，它是由相对于阅读者的他者、权力者剪切的结果，这些权力者在把关的时候，常常是把阅读者看作客体的，阅读者只是处于被动的消费者地位，阅读者是被代言的。把关者出于社会的稳定与和谐的考虑，必须把正面的信息传递给阅读者，使整个舆论场饱和着正能量。人们长期置身于这种由作为主体的权力他者把控的舆论场中，自身的主体性受到限制，时间长了，就有一种阅读疲劳感，甚至厌倦感。而且在看新闻信息时，许多阅读者是有话诉说的，但是常常苦于无法发表，不得不成为“沉默的大多数”，偶尔发出的声音也是微弱，更不要说看到回应了，阅读者一直都在苦苦寻找一种能发表自己看法的媒体，毕竟人是会说话的动物。

网络媒体出现后，特别是微博微信这样的自媒体出现后，作为阅读者的市民们找到了一个表现自我、呈现自我的说话平台，市民们由客体变成了主体，翻身成了主人，一时间把多年来憋在心里的话一股脑儿释放出来，形成舆论狂欢。那么说些什么呢？正面的信息还是不说或少说吧，正面报道基本由主流媒体设置完成了，而且自己在正面报道上无论是时间精力、专业资源还是新闻获取方面根本无法与主流媒体相比，还是说说自己真实的个性化的苦恼吧，毕竟“我的地盘我做主”。的确，自媒体诞生后，市民由原先的舆论消费者进化为既是舆论消费者又是舆论生产者，即舆论生产消费者（prosumer）。市民由于本身处于基层底层，能够深刻地感受到来自上方堆积下来的压力，以前这些压力根本无法说，现在终于可以说了，一时间非常亢奋，拼命地说。正如有人所说，网络是弱势群体展示伤痕、相互取暖的地方，这些伤痕的展示就是负面消息，似乎大家惺惺相惜，因而极易得到其他市民的关注与传播，亢奋不减的人们又拼命地传播。在越来越多的人拼命说话传话的过程中，负面的网络舆情形成了。同样，一旦所在城市发生公共安全危机时，市民们立马就会跟风传播，毕竟安全越来越成为超越吃喝等基本生理需要的新的基本需要，最终导致负面信息的大爆发。

（三）人为推动制造出泡沫化网络舆情

作为普通的市民，大多数人的日常生活都是程式化的按部就班的，这里没有什么“新”闻，没有报道的必要，即使报道出来，人们关注的也少，只有那些新奇的信息才能吸引人，而现在是信息超载、信息爆炸的时代，“一家微博网站一天内发布的信息就超越了《纽约时报》辛勤工作的60年；全球最大的视频网站，一天上传的影像可以连续播放98年；如今两天积累的信息总和，就相当于人类历史留下的全部记忆”。［8］如何能在浩如烟海的信息中吸引住人的眼球，获得超高的点击量，常常成为衡量组织传播或个人传播是否成功和有竞争力的重要标志，甚至会决定其生死命运，于是一些网站或自媒体当寻找所在地的新闻无出路时，开始发挥自己的想象力，他们深知负面信息更易引起关注，搜索所在地城市可能存在的问题，如城市管理漏洞或公众的痛点，制造一些虚假负面新闻。这些虚假负面新闻常常以“耸人听闻”的“醒目”标题的形式出现，一下子就能抓住观者的眼球，更重要的是这些虚假负面新闻常常会大剂量推送给知名的网络媒体、大V或网红，常常被大量转发，蔓延成网络舆情。如天津港“8·12”特别重大火灾爆炸事故发生后，大约有360个有影响力的微博账号、微信公号参与了爆炸谣言的散播，编造、散布“有毒气体已向北京方向扩散”、“方圆一公里无活口”、“商场超市被抢”等虚假信息，制造恐慌情绪。典型的有郑州晚报微信公号在13日下午在没有准确新闻来源的情况下，以预览版形式发布天津爆炸后中央决定换市委书记的虚假新闻。吴姓“大V”称“天津的爆炸已成为大规模杀伤性武器，堪称爆破界杰作”，另一位“大V”将天津爆炸事故与广岛、长崎原子弹爆炸相关联，渲染恐怖气氛，甚至有人发布辱骂消防队员言论，恶意配发血腥图片。［9］再如2005年新奥尔良市的卡特里娜飓风事件中，虚假的信息因极大的传播力甚至迷惑了市长，时任市长雷·纳金相信了“上百个武装的黑社会人员”在大圆顶里肆意奸淫杀戮的事，为此联邦应急管理局的医生们甚至开着一辆18轮的大型冷冻运尸车出现在大圆顶，准备运走传说中成百上千的尸首。结果他们只找到了6具尸体，而且没有一人是他杀致死的。很显然，这些舆情大量地制造了城市公共安全危机。

除了获取点击量制造虚拟信息外，更有甚者的是与经济利益挂钩，这种现象随着互联网的发展，似有蔓延之势。这些虚假信息常常是在城市突发事件发生后，借助于公众对此事高度关注的时机，通过精心的策划与包装，通过博取人们的同情心来换取经济利益。如在天津港爆炸案中，一个微博名为“我的心属于拜仁慕尼黑always”声称自己是一位在爆炸事故中失去了父亲、一年前失去母亲的“高三学生”，一时间让无数网友动容，阅读量超过百万，不少知名博主也都纷纷转发，畅销书作者张嘉佳留言表示希望能资助她上学，很多网友留言看了微博“大半夜哭成泪人”，在被查处前大约有3 700位网友“打赏”了这位博主，总额超过10万元。类似这样的事件，一直在上演。如2008年汶川地震期间，在大家纷纷捐款捐物的时候，两名鬼迷心窍的男子竟从中觅到了发财“良机”，在网上设立虚假的募捐网站，一旦有人捐款，捐款人的银行卡帐号和密码就会被他们窃取。2010年玉树地震和2013年四川雅安地震，都有这种欺诈信息。还有就是一些故意炒作的案例，通过虚假信息的点击率，以一种审丑的方式扩大了知名度，目的都是为了获取经济利益。如今，微信出现后，这种虚假欺诈信息的传播更有可靠性，一不小心，“朋友圈”成了“坑”友圈，伤害到的是我们那些真正需要最值得珍惜的东西，最终伤害到城市的公共安全。

三、引导城市网络舆情的可能路径

（一）加强城市民生建设，让市民有获得感，是解决城市网络舆情危机的根本

城市网络舆情的产生许多来自现实中公众心中的积怨，言为心声。具体来说，城市化了的许多农村人其身是跑到了城市，但其心还留在农村，特别是一些真实具体的应得权利一时不能落实，致使他们一部分人感觉还是农村好。本来城市应该让他们的生活更美好，而事实恰恰相反，这就累积了他们的不满。同样原来的市民面对越来越拥挤的生存空间和竞争压力，同样也产生了不满。这些不满仅仅通过舆论引导是不能真正消除的，这也是舆论引导的限度，正如原国务院新闻办主任赵启正所说，“塑造形象不是媒体和发言人就能决定的。我们是传播形象，不要认为我们能塑造什么，我们只是传播，我们塑造不了国家，我们只是国家的一部分。国家如果没有腐败，没有贪污，传播的就是零污点的”。［10］最根本的就是加强城市的民生建设，让市民有获得感，有实实在在的“得到”。这种“得到”是有许多可定量化的标准检验的，如市民有房住有班上、收入持续增加、能接受优质教育、能看得起病、养老有保障、出门交通畅通等，这些都是看得见摸得着的“获得感”。实际上，这也是真正城市化的指标，城市化就是让由农村进入城市的新市民过上比原先农村更美好的生活，也是让原来的原住市民过上比之前有更多实惠的生活。

如何使市民有获得感？首先，树立关注民生是最大政治的理念，思想上时时绷紧关注市民疾苦这根弦，在城市建设规划上要把一切工作的出发点和归宿点都落实到切实提高市民的根本利益上来。其次，要了解民生。除了深入基层实践外，网络是一重要新渠道。正如习近平总书记所说：“网民来自老百姓，老百姓上了网，民意也就上了网。群众在哪儿，我们的领导干部就要到哪儿去。各级党政机关和领导干部要学会通过网络走群众路线，经常上网看看，了解群众所思所愿，收集好想法好建议，积极回应网民关切、解疑释惑。”“让互联网成为了解群众、贴近群众、为群众排忧解难的新途径。”［11］城市政府要充分利用网络广泛倾听民声，打捞民意，切实解决民生诉求。在网络上市民更容易说真话，从而城市政府可能更真切地看到市民的疾苦，这样就可以对症下药，为实现精准扶持与定向建设提供前提。最后，要实实在在地落实。这就需要城市政府大力加强政府自身建设、经济建设、文化建设等，每年根据城市的发展战略规划，通过确立城市重点改革攻坚任务，以菜单式、项目制等方式推进民生工程建设，让改革发展成果更多更公平惠及所属地更广大的市民。总之，加强民生建设，解读市民的疾苦是解决城市网络舆情的关键。从这个意义上讲，网络舆论引导的根本在网络舆论引导之外，正如作诗一样，“功夫在诗外”。

（二）发挥政府、中介组织和市民的合力，走向善治善引，共筑网络舆情防火墙

历史一再证实，当城市网络舆情发生后，如引导得当，常常能达到变减分为加分，进一步巩固城市公共安全。反之，如引导不当，正如赵启正所说，“会产生灾难，我们这个亏吃得很大”。如2008年的瓮安事件，2009年的石首事件几乎使瓮安县城、石首市陷于瘫痪，给城市公共安全带来极大危机。

那么如何引导城市的网络舆情？首先，最好的引导方法是事前引导，或者说是不需引导，即通过加强民生建设使市民有了真正获得感后，心平气顺，网络舆情就不会发生，这也是网络舆情引导的最高境界。其次，一旦网络舆情发生后，作为城市政府要辩证地看，要看到在发展关键期、改革攻坚期、矛盾凸显期和城市化转型期四期叠加下发生的客观性，不能只盯着主观性，否则就会陷入主观性陷阱，越看越怕，越强压越被动。有了这种客观性的视角，就可以较坦然地居高临下地面对网络舆情，不至于慌了手脚，然后通过正确的舆情引导，使舆情逐渐平息，消除对本城市公共安全的威胁。与此同时，在引导的过程中，要借网络舆情反思自身管理上存在的不足，并逐步消解这些不足，消除舆情发生的可能触点、燃点，化危为机，逐渐从根本上消除城市网络舆情的爆发。最后，在具体的舆情引导过程中，发挥政府、中介组织和市民的合力。俗话说，“警力有限，民力无穷”，政府的力量的确是有限的，必须引导媒体、社会组织和广大网民参与。中介力量的参与治理既是风险社会下城市政府现代性的一种体现，更是一支重要的生力军。“在这样一个风险社会，信息公开和公民参与是国家能否对风险作出迅速而有效的回应的关键。”［12］公众乐于参与舆论引导，实际上是心存期待，期待城市政府的改进，越变越好。城市政府的舆论引导就是要想方设法把有这种想法的市民吸引进来。具体来说，在政府方，必须俯下身段与市民平等真诚对话，在具体的对话交流中，要时时自省，意识到自己也存在被引导的可能，少用情绪，多用情感，从而打动感动市民，把市民纳入到舆论引导的共同体中，最终形成舆论引导的组织化合力。在市民方，市民因自己的想法、努力在舆情引导过程中，得到肯定承认而有了强烈的存在感，又因了解了事件的前因后果而生成了安全感。这样最终形成了舆情引导为了人民、依靠人民的良好局面，打造了政府与公众、媒体合作的善治善引的良性循环，共筑了政府、媒体和公众合一的网络舆情防火墙，确保网络舆情正确引导，巩固了城市安全。

说明：本文系国家社科基金一般项目“群体性冲突事件的微博舆论引导范式研究”（13BXW054）、教育部青年基金项目“大数据时代下网络舆情引导与城市公共安全治理研究”（15YJCZH038）的阶段性成果。

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［3］康罗·洛伦兹.攻击与人性［M］.王守珍，吴月娇，译.北京：作家出版社，1987.151.

［4］勒庞.乌合之众［M］.冯克利，译.北京：中央编译出版社，2000.38.

［5］贝克.自反性现代化［M］.北京：商务印书馆，2001.9-10.

［6］郭忠华.解放政治的反思与未来［M］.北京：中央编译出版社，2006.24.

［7］刘小枫.现代性社会理论绪论［M］.上海：上海三联书店，1998.25.

［8］中央电视台《互联网时代》主创团队.互联网时代［M］.北京：北京联合出版公司，2015.17.

［9］中国网信网.网信办查处360多个传播涉天津爆炸事故谣言网络账号［EB/OL］.中国网信网，2015-08-14［2016-04-20］. http：//news.sohu.com/20150814/n418899951.shtml.

［10］孙莹.赵启正：不能为了正面报道而说谎［EB/OL］. 2015-10-28［2016-04-20］.http：//news.ifeng. com/a/20151028/46029430_0.shtml.

［11］新华社.习近平主持召开网络安全和信息化工作座谈会［EB/OL］.新华网，2016-04-20［2016-04-20］. http：//media.people.com.cn/n1/2016/0420/ c40606-28288948.html.

［12］杨国斌.连线力［M］.邓燕华，译.南宁：广西师范大学出版社，2013.60.

■责任编辑：张 炜

Internet Public Sentiments and Guidance under City Public Security Perspective

10.3969/j.issn.1674-7739.2016.03.006