反腐倡廉制度执行的现状与思考

任洪达

摘 要：近年来不论中央、地方还是企业，在反腐倡廉工作上制订的制度不可谓不多，不论是制度的广度、深度还是针对性上都较之前有显著突破。但是在制度的执行上却不尽人意，通过笔者的调研发现存在有令不行屡禁不止、严以律人宽以待已、监督乏力流于形式等现象。针对以上现状，本文深入剖析了存在以上问题的原因，提出了提高制度制定的质量和水平、强化领导的导向和示范作用、维护制度的严肃性和权威性等四个方面的解决措施。

关键词：制度执行；现状与思考

反腐倡廉问题关键在党，党的问题关键在干部，干部的问题关键在制度，制度的问题关键在执行。近年来不少涉腐案件说明，党内和党员领导干部发生的问题有很多不是制度缺失而是制度虚置，是因为反腐倡廉制度没有得到有效执行所致。制度的生命在于执行，制度的价值在于落实，维护制度的严肃性和权威性，切实加强制度执行显得极为重要。

一、现状

当前反腐倡廉制度执行方面存在问题归纳起来有以下四个方面：

有令不行，屡禁不止。少数单位和少数领导干部，对上级制定的反腐倡廉规章制度不是积极加以宣传，认真贯彻执行，而是用来装潢门面，写在纸上，念在嘴上；或汇编成册，应付上级检查考核，形同虚设。比如，公司《劳务分包十不准》明确规定，不准领导人员亲属在本单位分包工程；所有劳务分包队伍必须先签合同后进场，但在2015年公司纪委在检查中发现，仍然有部分少数领导人员的亲属在公司范围内分包工程，部分队伍仍是未签合同先进场施工；在招待费的管理使用上，近年来，公司多次出台制度、纪律，而且在每次工程项目综合督察中都把此项工作作为重点，但仍有部分项目超标准、超限额。

阳奉阴违，蓄意变通。对上级颁布的一些界限明确、措施强硬的制度规定，有些项目的领导明知不能不执行，却为本项目或个人利益，想方设法“灵活变通”进行规避，搞“上有政策、下有对策”。如针对公司招待费管理，为规避高档烟酒消费，而增大数量降低单价，为规避高档吃喝接待，而变少数人为多数人、一餐为多餐开票报销，使制度在执行中变味走样。

严于律人，宽以待己。少数单位领导要求下属或他人严格执行反腐倡廉制度，自己则放宽标准和要求，甚至成了破坏制度的带头人，导致制度的制定与执行脱轨。近年来，在公司的项目督察和亏损项目治理等活动中发现不少类似问题。特别是有关费用的开支、报销环节，对属下的各类开支控制严格，报销审查深入，但自己经手的开支就大手大脚，报销也无有效的监督、审查。

监督乏力，流于形式。从集团公司近几年暴露的腐败案件来看，一方面是制度的内部监督很难实施。由于各级监督机构受制于领导意志，存在“上级对下级管到看不到、同级看到监督不了、下级知道不敢监督”的现象。另一方面，监督主体存在畏难情绪，担心影响被监督对象工作积极性或怕得罪人，认为“招呼”打到即可，不敢大胆监督；有的对问题视而不见，对监督流于形式，雷声大雨点小。

二、原因

造成反腐倡廉制度执行不力的原因是多方面的，有主观方面的，也有客观方面的，有体制机制方面的，也有执行者自身的因素。概括起来为“四重四轻”：

重权力轻制度的体制，使制度执行不到位。目前我国依法治国的政治体制还处于发展、完善期，权大于法的现象仍然时有存在。对上级下发的制度是否执行，如何执行，相当一部分是凭领导者个人理解。有的搞“弹性”操作，对易循的执行得紧，对难循的执行得松，对自己有利的执行得紧，对自己无利的则执行得松；有的搞“变通”，以种种客观情况或“集体研究”为理由，把制度变着“法子”执行。

重制定轻落实的机制，使制度执行难到位。反腐倡廉制度，重在建设，贵在落实。随着近年来惩防体系建设的向前推进，一系列反腐倡廉基本制度和条例规章已经出台，但制度的落实还是不尽人意，尤其是当前少数领导干部，不能处理好惩治和预防腐败的关系，不能把握好教育、制度和监督的关系，仅认为反腐倡廉制度是有些机关或领导提出的要求而已，根本不同于法律那样强硬不可冒犯，执行尺度可宽可严，这就给制度的公信度大打折扣，也必然导致制度执行疲软。

重形式轻内容的条文，使制度执行不明确。制度本身是执行的依据。只有赋予它形式和内容的统一，才能有效力。当前反腐倡廉制度中：有的制度规定过于笼统、原则，没有制定相关落实制度的配套制度或操作办法。有的重视制度的研究制定，不够重视反腐倡廉制度颁布实施后执行情况的跟踪检查和修订完善，以致制度出台不久便与现实有明显出入，难以有效实施。还有的制度仅提出若干条“不准”或“禁止”等规则要求，没有硬性规定对违反“不准”和“严禁”如何处理，即使处理，也找不到令人信服的制度依据，最终使制度难以落实。

重监督轻追责的现实，使制度执行不彻底。监督是制度执行的保证。但是现在总有一种很不好的倾向，好不容易通过监督检查发现了问题，责成整改。但是碍于各种因素，搞“下不为例”，或者对违反制度的行为当惩不惩、该严不严、有严有松，或重打“苍蝇”轻打“老虎”，将问题大事化小，小事化了，造成监督不彻底。

三、对策

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。要解决反腐倡廉制度执行中存在的问题，应努力做到以下四点：

加强制度执行的宣传和教育。自觉执行制度，主动维护制度是提高制度执行的根本。宣传教育要分层次有重点，要重点加大对广大党员干部特别是领导干部的教育力度，切实将制度宣传融入到反腐倡廉“大体系”之中，使领导端正对制度执行的认识，崇尚制度，遵守制度，率先做提高制度执行力的模范。发挥教育一批，带动一片，影响全局的整体效应。在广泛宣传教育的同时，有必要对重要制度进行定向培训、考核，并将考核成绩在一定范围内公布，不合格者限期补考过关，逐步营造掌握制度、执行制度、维护制度的良好氛围。

提高制度制定的质量和水平。推进反腐倡廉工作，首先要在制定好的制度上做文章。制度要必须与时俱进，要紧紧围绕反腐倡廉工作的新形势、新动向和新要求，实现淘汰一批，完善一批，增补一批的调整；制度要兼有针对性和延展性的特点。制度的针对性要求我们以实事求是的态度，围绕群众呼声高，关切深，腐败现象易发多发的重点环节和薄弱环节开展建设，真正做到有的放矢。制度的延展性要求我们注重制度建设的完备配套，着力从教育、制度、改革、纠风、监督和惩处六方面入手，不给不法分子打“擦边球”的机会。

强化领导的导向和示范作用。反腐倡廉制度约束的重点是领导干部权力运行。领导带头是提高制度执行的关键，“善禁者，先禁其身而后人”。领导干部执行制度必须切实做到行动先于一般干部，标准高于一般干部，要求严于一般干部，真正作贯彻执行的表率。只有这样才能更有效地引领广大群众自觉遵守制度、维护制度、崇尚制度，形成良好的制度文化环境。要加强执行制度的监督检查，做到常抓不懈。要充分发挥纪检监察机关党内监督、行政监督主体作用，紧紧围绕“权、钱、人”三个重点环节，对主要对象、重点领域、关键环节的制度执行情况进行监督检查，特别是要对单位“一把手”和重要岗位人员执行制度情况进行监督检查。严肃追究干扰破坏制度的行为。一些制度不落实，很大程度上是因为违反制度的行为没有受到及时查处，致使一些人心存侥幸。从集团公司近年来查处的违纪违法案件看，一些干部之所以一步步走上犯罪道路，都是从逾越规矩开始的。一旦领导干部不能自觉执行制度，或者只以制度“制”人而不“制”己，制度的执行就无从谈起，群众就会对制度的权威性产生怀疑。对有令不行、有禁不止、不严格执行制度甚至破坏制度的行为，一经发现，则及时严肃查处。严肃追究变通执行制度的行为。对搞变通的现象，有利的就执行、不利的就不执行等此类现象应更加重视、及早解决，不能因为小就不追究，也不能以罚代究，目的是防止小过酿成大过、小错拖成大错。加大对违规行为的惩罚力度。制度有没有威力，关键要看查处是否从严较真，只查不究，等于不查，“板子”只有打到具体人身上，才能产生警示作用。对违规行为的查处，既要大张旗鼓，又要态度坚决，必要时可以顶格重处。只有这样，才能使制度在良好的执行中落地生根，才能旗帜鲜明地维护制度的严肃性、权威性。