主体功能区战略指引的空间“多规合一”

■刘 亭/文



主体功能区战略指引的空间“多规合一”

■刘 亭/文

一

2月23日下午，习近平总书记主持召开了中央全深改领导小组第21次会议，安排听取了浙江省开化县关于“多规合一”试点情况汇报。据浙江在线报道，习书记不仅对改革试点所取得的成功予以“点赞”，而且还充满深情地说了一句话：“开化是个好地方，我还是要回去看看的！”

总书记想回来看到什么？我想无非是怡然生活在绿水青山中的当地百姓。浙江曾是他多年工作过、生活过的地方。作为省委书记，他走遍了浙江的山山水水，也曾两次亲赴开化调研指导工作。他对浙江人民怀有深厚的情谊。

一个是绿水青山，一个是生活富裕，总书记希望再看到的美好愿景，简言之就是一个生态、生产和生活和谐发展的“两美”浙江。这些年来，中国的经济是快速发展了，但环境保护得并不太好。在累积了多年之后，现在已经明显暴露出发展不可持续的毛病。此事关系到国家和民族的前途和命运，这可如何是好？千头万绪抓根本，再烦再难的事也是要理清头绪，分明主次，从根上抓起。而这个“根”，就是政府作为管治依据的各种规划。

二

从理论上讲，老百姓有多少诉求，国家就有多少事业；而有多少事业，政府就有多少部门；而有多少部门，就会有多少规划。打个浅近的比方，残疾人是社会弱势群体，他们作为人民的一部分就有他们的独特诉求，国家就会有一个残疾人事业，也会相应设立一个残疾人理事会的组织（广义的政府部门），更会编制一个残疾人事业的发展规划。

发展规划的由来和功能，这样就很清楚了：我们的政府，为了管好“要做什么”的事，搞了一个发展规划体系，其中包括总体（五年规划纲要）和区域规划以及各类专项规划。但是，无论要做什么事，最后恐怕都回避不了一个很现实的问题：事业的发展，最后总不能是“空中楼阁”吧？总是要解决一个“落地”的问题吧？譬如，为了方便盲人走路，大马路的人行道上会专门辟出盲道；为了发展残疾人的教育和体育，政府会专门建设聋哑学校或残疾人运动训练中心之类的设施。若是没有这些相应的落地空间，怎么去实现美好愿景！

所以，我们的政府，为了管好“在哪里做”这一摊子事，多年来又搞了两大空间规划体系。一是业务上归口国土资源部门管理的土地利用规划体系，二是业务上归口住房建设部门管理的城乡建设规划体系。说是“体系”，因为其中还有很多纷繁复杂的品种。譬如城乡规划中有关城镇的就有城镇体系、城市总体（总规）、分区、控制性（控规）、修建性（详规）、概念等多种规划，更遑论在城镇以外还有乡规划、村庄、居民点规划，等等。

不能说这些规划编制得不科学、执行得不得力。平心而论，之所以最后出现生态环境破坏严重、发展不可持续的严重后果，除了理念性的原因之外，还有一个体制性的原因。那就是：一方面，政府的发展规划，还缺乏生态文明理念强有力的统领；另一方面，这种偏重于开发建设的发展规划，又是和统筹空间开发活动的空间规划脱节的。保护和发展什么，以及在哪儿发展，成了同床异梦、貌合神离的“两张皮”。在本世纪初党中央提出和践行科学发展观这样一个大背景下，针对上述问题，政府规划体系中又“横空出世”了一个全新的规划品种——主体功能区规划。

三

主体功能区是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，按照区域分工和协调发展的原则，将特定区域确定为特定主体功能定位类型的一种空间单元与规划区域。主体功能区分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四种类型。其中优化开发区是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域，要改变依靠大量占用土地、大量消耗资源和大量排放污染实现经济较快增长的模式，把提高增长质量和效益放在首位。

重点开发区是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域，要充实基础设施，改善投资创业环境，促进产业集群发展，壮大经济规模，加快工业化和城市化。

限制开发区是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域，要坚持保护优先、适度开发、点状发展，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业，加强生态修复和环境保护，引导超载人口逐步有序转移。

禁止开发区是指依法设立的各级、各类自然文化资源保护区域以及其他需要特殊保护的区域，要依据法律法规和相关规划实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动。

根据这四类地区的定位编制的主体功能区规划，按照国务院文件的定位，“是我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划。编制实施《规划》，是深入贯彻落实科学发展观的重大战略举措，对于推进形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局，加快转变经济发展方式，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定，实现全面建设小康社会目标和社会主义现代化建设长远目标，具有重要战略意义。”

根据全国“十一五”规划，国务院组织国家发改委牵头开展编制主体功能区规划。2006年10月，国务院办公厅下发了《关于开展全国主体功能区划规划编制工作的通知》，并在随后下发的《关于开展省级层面主体功能区划基础研究工作的通知》中，将浙江列为了全国八个先行开展工作的试点省份之首。2007年，国务院正式下发了《关于编制全国主体功能区规划的意见》，同年10月15日召开的党的十七大报告中，三次提及“主体功能区”，要求到2020年全面建成小康社会之际，全国“城乡、区域协调互动发展机制和主体功能区布局基本形成”。

2010年10月18日，党的十七届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，提出了“实施主体功能区战略”。“基本形成适应主体功能区要求的法律法规、政策和规划体系，完善绩效考核办法和利益补偿机制，引导各地区严格按照主体功能定位推进发展”。2010年12月21日，国务院正式发布《全国主体功能区规划》。2012年11月18日，党的“十八大”又三次提及主体功能区。十八届三中全会全深改《决定》强调：“坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度”。

四

尽管高层如此接连不断地加以强调和推进，但由于未能同步实施相应的规划体制改革，在地方和相关政府部门层面，事实上仍缺乏有效的进展。直到2013年中央新型城镇化工作会议召开，习总书记明确提出要推动“多规合一”，“形成一个县市一本规划、一张蓝图，持之以恒加以落实”，规划改革才摆上实质性议程。为此，国家发改、环保、国土和建设四部门也联合下发了文件，对改革试点工作进行部署（发改规划［2014］1971号）。浙江的开化县、嘉兴市和德清县，被列入了国家28个试点市县的名单。

到目前为止，开化已从众多的试点县市中脱颖而出，成为了规划改革“走在前列”的示范。其突出的亮点和鲜明的特色，就是切实推进以主体功能区战略指引的空间“多规合一”。打开作为“多规合一”成果展现的《开化县发展总体规划》，在明确发展思路和目标之后的紧接一章，就是“以国土空间评价为基础，促进空间结构优化”。该章首先根据“多规合一”空间分区的要求，对开化全域的国土空间进行了综合评价，提炼出“山地丘陵地貌典型”、“地理灾害可控”、“生态资源丰富”、“可利用土地资源有限”和“开发需求分级显著”等五大结论。在此基础之上，结合该县中长期发展趋势研判和县域经济社会发展战略导向，以乡镇为基本单元，结合一定的自然边界，将开化全域划分为城镇发展、农业生产、生态保护三大类空间，形成了统领县域发展的布局总图。

譬如，主要承担生态服务和生态系统维护功能的“生态保护空间”，大体位于县域西部及西北片区域，总面积1134平方公里，约占县域国土的半壁江山（50.81%），具体由自然生态红线区和生态缓冲区两大环境功能区域组成。又譬如，主要承担农业生产和农村生活功能的“农业生产空间”，大体位于县域东部、中部和南部区域，总面积918平方公里，约占县域国土的四成（41.1%），包括基本农田和一般农用地，以及全县大部分村庄。再譬如，主要承担二、三产业发展和相应人口集聚功能的“城镇发展空间”，以开化中心城区为核心，包括中心镇建成区、乡镇核心区、重要产业开发区和园区，以及部分市容景观用地和城市发展备用地等，总面积180平方公里，占县域国土不足一成（8.07%）。

然后，在着眼于规划期末的总体空间布局，按照“生态优先、全域美化、资源整合、城乡统筹”的原则，推进各功能区的布局调整。一是生态保护空间应落实保护边界，维护高强度保护格局，建立保护体系。二是农业生产空间应落实保护边界，确立基本农田管制要求，维护田园生态格局，提高生产效率。三是城镇发展空间应积极整合空间资源，搭建发展格局，提高城市承载力。在此三大功能分区体系下，再将各乡镇按主体功能分为三类：一是城镇发展主导型，是今后开化县城市化发展的主平台；二是农业生产主导型，是今后开化县农业生产和农林资源保护的主阵地；三是生态保护主导型，是今后开化县生态环境保护的主屏障。

五

从以上分析来看，我们可以很自然地观察到一个规划延展的逻辑关系：以主体功能区规划为统领，理顺我国空间规划的关系，健全一个科学合理的空间规划体系。主体功能区规划作为国土开发活动中具有“战略性、基础性和约束性”的规划，在空间规划体系中居于统领的地位。它的编制，必须依靠环境（准空间规划）、国土和城乡三大规划的前期成果，这是“源于”三大规划；但在其编制过程中，又必须和发展规划紧密衔接，将发展规划谋划的“做什么事”和空间规划的“在哪里做”合二为一，叠加在一张统一的空间地图上，这是“高于”三大规划。

而这个逻辑关系，恰恰是去年秋天党的十八届五中全会通过的“十三五”规划《建议》所昭示的：“发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用，落实主体功能区规划”，“以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进‘多规合一’”。

将主体功能区规划的相关内容，放在《建议》中五大发展理念的“绿色发展”中来展开，说明了党中央在空间规划问题上对“生态优先”方针的强调；将“多规合一”的内容，和“空间性规划”及主体功能区规划一道论述，更说明了党中央肯定了主体功能区规划对于各类空间规划的基础性和战略性的统领作用。而很好地在一个县域作出贯彻这一逻辑的开化“多规合一”试点，之所以能得到总书记的点赞，其深层次原因恐怕也正是在这里。

（作者系区域经济学者、浙商智库专家）