现代城市管理的认识误区及对策

■许婷婷/文



现代城市管理的认识误区及对策

■许婷婷/文

城市作为经济、政治和文化的中心，在现代社会发展中起着主导作用。而现代社会生活的一个显著事实乃是城市人口的迅速增加，城市政府管辖事务的日益繁重，城市政府组织的日见庞大。实践表明，城市管理在社会主义市场经济的建立中占有十分重要的地位，已成为文明都市生存和发展的必要条件。

一、城市管理的概念

城市管理是指以城市这个开放的复杂巨系统为对象，以城市基本信息流为基础，运用决策、计划、组织、指挥等一系列机制，采用法律、经济、行政、技术等手段，通过政府、市场与社会的互动，围绕城市运行和发展进行的决策引导、规范协调、服务和经营行为。广义的城市管理是指对城市一切活动进行管理，包括政治的、经济的、社会的和市政的管理。狭义的城市管理通常就是指市政管理，即与城市规划、城市建设及城市运行相关联的城市基础设施、公共服务设施和社会公共事务的管理。一般城市管理所研究的对象主要针对狭义的城市管理，即市政管理。城市管理的主要目的是为了协调、强化城市功能，保证城市发展计划的实施，促进城市社会与人类的健康发展。

二、城市管理认识误区

（一）城市管理不等于城市运行管理

由于我国城市建设发展的阶段性局限，通常人们将城市管理与规划、建设并列，称为城市规划、建设与管理，或者叫城市建设与管理。随着城市化进程加快，人们首先认识到城市规划、建设和管理是密不可分的，进而认识到了城市管理是规划、建设、运行全过程的管理，城市化进程的推进要求加强城市的运行管理，并进一步实现城市规划、建设与运行的协同和互动。

（二）城市管理不等于城市专业管理

许多城市管理者认为城市管理就是城市交通、环卫、绿化、水务等的专业管理。随着城市结构由简到繁，城市管理也经历了从简单到复杂，从经验管理到科学管理的过程。城市的日益繁复与发展推动了城市的专业化管理分工，由专业的城市管理部门来对城市管理各个专业子系统进行科学的管理。而随着城市系统的日趋复杂，以强调分解简化和专业化，将城市系统分割成若干子系统，以专业职能部门为基本单位强化专业的管理方式已经越来越不能适应时代的发展。条块分割、各自为政、职责交叉、管理粗放、缺乏协调等一系列问题成为当代中国城市的普遍诟病。采用把城市管理简单分解为若干子系统分别进行研究和专业管理，然后再叠加的办法在城市化的快速发展中已越来越暴露出其局限性。如何发挥城市管理的整体优势、聚集效应，使整个城市系统高效和有序的协调运行成为现代城市管理者必须思考的问题，加强城市的综合研究、综合管理与综合协调是城市管理复杂性的必然要求。

（三）城市管理不等于城管执法

城市管理综合行政执法，或称为城管执法，是城市管理中位于决策、执行之后的一个末端环节。城市管理行政执法局的设置仅仅是为了将城市管理各专业领域的决策与执行一定程度的分离以加强相互的监督，同时加强各专业执法之间的协调和整合，加强执行效率。但由于部门之间的搏弈，综合行政执法往往很难实现，往往是各部门将不好管的让城管来管，而较易规范的则留在本部门。在许多地方城管也成了各类社会矛盾的焦点。

三、现代城市管理基本理念

（一）以人为本的理念

人本管理是一种确立人在管理过程中的主导地位，从人的需求出发，围绕着调动人的主动性、积极性、创造性，以实现组织目标和促进人的全面发展的一切管理活动。人是城市发展的主体，是城市设计、建设的主体，也是城市管理的主体。到2015年末，中国城镇居民的恩格尔系数为30.6%。可以说，城镇居民大部分的钱用于生存之外的发展需要，这需要政府和社会要不断增加公共物品、公共服务的供给。因此，现代人的需要是当代城市管理的目的。

（二）科学与人文融合的理念

城市管理既要追求管理的科学性，又要体现人性化。在城市管理系统中倡导科学精神与人文精神相互支持、相互渗透的管理氛围，从而达到有效管理与有序管理的目的。科学与人文结合的管理模式要求科学中有人性，人性中讲理性。城市管理中的科学性要求城市管理必须规范、有序，遵循严谨的管理制度。城市管理中的人性观则要求在具体的管理行为上，还需要一种温暖的人文理性，体现出行为上的公正、平等、关爱、援助，展现友善，尊重管理对象的尊严、价值、个性等等。

（三）系统的理念

系统的观念要求在城市管理实践中，可以将城市视为一个以人的行为为主导、以自然环境系统为依托、以资源和能源流动为命脉、以社会体制为经络的“社会-经济-自然”的复合系统。运用系统的理论，研究城市社会、经济和环境的统一复合系统与人、自然、社会各个子系统之间，各子系统与组成要素之间、关键要素与次要要素之间，以及城市系统与外部环境之间的相互联系、相互制约、相互作用，综合地考察对象，以达到最优的处理问题。以整体性、相关性、动态性、有序性为原则，建立起能够对经济活动、社会活动、环境条件做全面的、综合的规划管理。

三、现代城市管理的对策

（一）转变政府的管理职能

政企分开：转变政府的管理职能，对政府权力进行剥离，使政府对城市建设、运营、维护相关企业从直接管理为主转变到间接管理为主，由行政手段管理为主转变到以经济、法律手段管理为主，积极扶持城市建设的相关企业建立真正的现代企业制度，实现运营模式的转变。政事分开：市政管理部门如环卫、园林、道路养护等要由事业单位向企业单位转变，逐步将现存的事业单位性质改变为企业性质，政府管理部门与这些行业公司建立新的工作关系，以经济契约形式实行委托管理作业，并由管理部门按合同规定对公司的业务工作实行专业检查、监督和考核；建管分开：理顺建设和管理的关系，形成建设与管理相互促进、相互协调的机制，从根本上解决“重建轻管”的倾向。

（二）建立分级管理的城市管理体制

遵循分级管理、管事和管人相结合、责权利相统一的原则。加强市政府对规划、建设、管理中的领导作用，强化市政府在城市管理中的宏观调控、组织指挥、监督和协调的功能。以此为前提，进一步明确市、区、街道之间的城市管理任务，合理划分三级事权，按照“重心下移、立足基层”的改革思路，逐步把城市管理的事权下放给城区政府和街道办事处，强化属地管理功能，进一步明确区和街道的职能和职责，并赋予其相应的管理权限，在机构设置上逐级明确，在管理人员、经费等方面逐级给予落实，并加强监督指导。

（三）建立公众参与、社会监督、依法治市的城市管理新格局

要建立公众参与、社会监督的机制。通过常设的渠道、形式多样的方式和制度性的措施，提升市民在城市规划、建设管理上的知情权、参与权和管理权，广泛吸引人民参与城市管理，并使城市管理的活动在“公平、公正、公开”的原则下透明开放地进行。加强立法、执法和司法，实现依法治市。以法规体系为指导，用立法的形式把管理要素确定下来，用法规来调整、理顺城市建设和管理中各方面的关系，建立专业执法和综合执法相结合的执法体系，构建城建监察机构与司法机构密切协作的城市管理执法机制，提高执法队伍的素质，确保对执法的投入，强化对执法绩效的评估和监督。

（作者单位：浙江省杭州市萧山区农业局）